Глава четвертая ПРАКТИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ Теперь от теоретических рассуждений мы перейдем к анализу практических мер по охране окружающей природной среды. В данной главе мы рассмотрим различные методы управления ка- чеством окружающей среды, известные из мировой практики. Затем дадим микроэкономический анализ применения важней- ших из них и в завершении рассмотрим механизм управления качеством природной среды, используемый сейчас в России. Системы управления природоохранной деятельностью раз- личных стран развивались под воздействием исторических, поли- тических, этнокультурных и других факторов. Поэтому в разных странах используются различные инструменты управления при- родоохранной деятельностью. Анализ мирового опыта, а также изучение предложений по развитию механизма управления охраной окружающей среды по- зволяют типологизировать эти методы и дать краткую характери- стику каждому их них. Существуют три основные группы методов управления: адми- нистративное регулирование, система экономических стимулов и формирование рыночных отношений в сфере природопользова- ния. Административное регулирование предполагает введение со- ответствующих нормативных стандартов и ограничений, а также прямой контроль и лицензирование процессов природопользова- ния, указывающих производителю рамки, которые он должен со- блюдать. Экономические механизмы предполагают внедрение системы платежей за загрязнение, экологических налогов, субси- дий, а также использование других экономических стимулов, что- бы заинтересовать производителя в рациональном природополь- зовании. Создание рынка в этой сфере через распределение прав  97 на загрязнение, компенсационных платежей и т. д. объединяет третью группу методов. Все три описанных подхода могут примениться на различных стадиях производственного процесса, рассмотренного в контек- сте его возможного воздействия на окружающую среду. Это воз- действие зависит от состава первичных ресурсов, специфики про- изводственного процесса, применяемых природоохранных техно- логий, формирующих выбросы в окружающую среду. Рассмотрим подробнее элементы всех трех основных приро- доохранных стратегий. 1. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В административным регулировании главное место занимают нормативы или стандарты. Стандарты качества окружающей природной среды регла- ментируют допустимое состояние воздушного и водного бассей- нов, почв и других ее составляющих. Обычно для каждого из загрязнителей предусмотрена предельно допустимая концентра- ция его содержания (ПДК). Считается, что наличие загрязняю- щих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека, на экосистему. Нормативы ПДК бывают среднесуточные, устанав- ливающие среднюю концентрацию вредных веществ, и макси- мально разовые, фиксирующие предел допустимого роста кон- центрации загрязнителя в течение суток. Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса устанавливают уровень сбросов или выбросов из данного точечного источника (труба) после приме- нения очистного оборудования. Данный стандарт может базиро- ваться на показателях потока (количество выбросов в единицу времени) или запаса (количество выбросов за определенный пе- риод). Стандарты воздействия на окружающую среду определя- ются на основе ПДК. Для каждого предприятия выбросы не долж- ны превышать таких величин, при которых по всей территории, подверженной воздействию, соблюдаются нормативы ПДК. Обычно расчеты таких стандартов, называемых предельно допус- тимыми выбросами (ПДВ), проводят с учетом рассеивания вы- бросов и наложения их на фоновое загрязнение. Также учитыва- ется суммарное воздействие нескольких источников загрязнения (рис. 4.1). На практике концентрация измеряется в контрольных точках. Если норматив ПДК завышен, то исходное значение выбросов уменьшается и расчеты проводятся снова. Если он меньше, то  98  Рис. 4.1 Обозначения: А, В, С — источники загрязнения; DA, Dв, Dс. — зоны рассеивания выбросов; К— контрольная точка.  Рис. 4.2 исходное значение может быть увеличено. Формально эта проце- дура может быть представлена в виде блок-схемы (рис. 4.2). Часто приходится сталкиваться с ситуацией, когда предпри- ятие ни при каких условиях не может быстро сократить свои выбросы до уровня ПДВ. Закрывать же предприятие по экологи- ческим причинам согласны немногие и у нас, и за рубежом. До- статочно привести хотя бы пример с Байкальским целлюлозно- бумажным комбинатом. О том, что его надо немедленно закрыть, знали с момента, как он был пущен в эксплуатацию, но Байкаль- ский комбинат работает до сих пор. 99  Конечно, имеются и другие предприятия, чьи выбросы выше ПДВ. В качестве компромисса для них были установлены норма- тивы временно согласованных выбросов (ВСВ). Установления нормативов ВСВ предполагало разработку долгосрочной програм- мы снижения выбросов на предприятиях. Эти нормативы уста- навливались убывающими во времени в процессе реализации про- граммы с таким расчетом, чтобы в результате прийти к уровню ПДВ (рис. 4.3).  Рис. 4.3 Обозначения: [О, Т] — период реализации программы; / — норматив ПДВ; r— норматив BCD; [0, t1], [t1, t2], [t2, t3], [t3, t4] — периоды реализации природоохранных мероприятий, позволяющие поэтапно выйти на ПДВ.  Для сбросов в водные источники предусмотрены нормативы предельно допустимых сбросов (ПДС) и временно согласованных сбросов (ВСС). Механизм их расчета в идейном плане совпадает с механизмом расчета ПДК и ПДВ. Расчет показателя ПДВ можно представить как итеративный процесс. Сначала для источника выбросов определяют базовое значение норматива, т. е. для предприятия устанавливается на- чальное значение ПДВ. Затем в контрольных точках проверяется концентрация вредных примесей. В качестве контрольных обыч- но рассматриваются наименее благополучные. Проверка концен- трации осуществляется на основе расчетов. При помощи специ- альных моделей проводится имитация рассеивания выбросов. Выбросы от нового источника суммируются с фоновым загрязне- нием, а затем проверяется концентрация загрязнения в контроль- ных точках. Концентрации в контрольных точках рассчитывают с учетом воздействия различных источников выброса. Если концентрация в контрольных точках равна ПДВ, то на- чальное значение ПДВ утверждается предприятию в качестве стандарта. Если хотя бы в одной контрольной точке концентра- ция выбросов превышала ПДК, то начальное значение ПДК  100  уменьшается, и все расчеты повторяются до тех пор, пока не будет соблюдаться ограничение на концентрацию во всех контрольных точках. Если же первоначальное значение ПДВ было очень жест- ким, то оно может быть увеличено и процесс расчетов будет опять повторен. Технологические стандарты устанавливают определенные тре- бования для процесса производства или очистной технологии. Например, в США используются стандарты так называемой наилучшей из доступных технологий. Этот стандарт означает, что для предприятий, к которым он применен, должно соблюдаться следующее требование: природоохранная технология должна со- ответствовать некой эталонной технологии. Стандарты качества продукции. Наиболее показательный пример — стандарт содержания вредных примесей в продуктах питания, питьевой воде и т. п. Выше мы привели основные типы стандартов, остановившись подробнее на наиболее важных из них. Далее речь пойдет о не- посредственных мерах административного воздействия на винов- ников загрязнения. Прямые запреты. Эта мера применяется, если определенные производства или первичные ресурсы оказывают настолько неже- лательное воздействие на окружающую среду (пестициды, высоко токсичные материалы), что эффективным становится только их полное запрещение. Например, было запрещено применение ДДТ. С 1 января 1996 г. вводится запрет на производство и по- требление хлорфторуглеродов, разрушающих озоновый слой. По- добных примеров можно привести немало. Если же мы лишь огра- ничиваем общие масштабы воздействия (потребление какого- либо вещества или его производство, вылов рыбы, заготовка леса и т. п.), то вводятся лимиты или квоты. Они могут иметь одну из нескольких форм: предельное число выпасаемых на 1 га живот- ных, ограничение нагрузки на почву, лимит выпуска конечной продукции за определенный временной промежуток. Иногда введение таких лимитов предшествует введению пол- ного запрета. Примером опять может служить производство озо- норазрушающих веществ. Мировое сообщество приняло решение поэтапно отказаться от их применения, поэтому в каждом из го- сударств, присоединившихся к соответствующему соглашению, выпуск этих веществ год от года должен сокращаться, а выпуск некоторых из них прекратиться вообще. Для последних применя- ются запреты, а для тех веществ, производство которых пока еще разрешено, используются лимиты. Сертификаты на использование земель и воды даются для ранжирования потенциально конфликтующих пользователей в целях обеспечения максимальной эффективности природополь- зования. Они служат вместе с системой стандартов для защиты от незапланированных выбросов. Сертификаты или лицензии, как  101 правило, выдаются природопользователям, как только для них определены лимиты воздействия. Обладание таким сертификатом дает право на использование, временное или постоянное, кон- кретного участка земли, леса, забор определенного объема воды, выбросы некоторого количества вредных веществ и т. П. Оценка воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) служит для организации сбора и предоставления информации о потенциальных экономических издержках проектов. Например, в США первоначально она применялась только для оценки феде- ральных проектов. Теперь она используется и для проектов штата или муниципалитета, а также частных. Обычно процедура ОВОС включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации проекта, о возможностях и издержках на очистные технологии, об альтернативах проекта, элементах устойчивого развития в нем с указанием невозобновимых потерь ресурсов. В основном процедура ОВОС позволяет оценить уни- кальные крупномасштабные проекты развития ресурсного потен- циала, строительство химических комбинатов и других проектов, сопряженных со значительным воздействием на окружающую среду. Разрешения и лицензии необходимы для фирм, желающих акти- визироваться в сфере, подлежащей лицензированию, или легаль- но осуществлять выбросы. Чаще всего они привязаны к техноло- гии реализации проекта или стандартам качества окружающей среды. Выдача или возобновление разрешения тоже можно увя- зать с экологической стратегией фирмы. Лицензии и разрешения выдаются на определенный период и возобновляются через уста- новленные промежутки времени. Если производство предполага- ется расширить, то нужно получить новое разрешение. Подобный инструмент увязывается с установленными стан- дартами воздействия или лимитами производства (использова- ния) экологически опасных веществ. Таким образом, разреше- ния и лицензии сочетаются с другими рычагами: сертификатами на использование земель, требованиями осуществить ОВОС как условие предоставления разрешения. Также они могут быть до- полнены платой за загрязнение, налогами, платежами пользова- телей при комбинированной экономической стратегии. Именно такая система существует сейчас в России. Для пред- приятия сначала устанавливаются нормативы воздействия на окружающую среду. Затем на их основе определяются лимиты выбросов. Эти лимиты положены в основу разрешений на комплексное природопользование и договора на комплексное природопользо- вание, заключаемого между предприятиями-загрязнителями и природоохранными органами. В том же договоре устанавливают- ся размеры и порядок внесения предприятием платы за выбросы (сбросы) вредных веществ и размещение отходов.  102 Выводы Итак, как же действует система административных методов в целом? Сначала определяется, какую нагрузку может выдержать окружающая природная среда. На этой основе определяются зна- чения ПДК. При этом некоторые вещества или способы деятель- ности оказываются под запретом. По ним издаются постановления или законодательные акты, полностью запрещающие их использо- вание. Затем определяются возможности каждого предприятия. Устанавливаются индивидуальные стандарты воздействия ПДВ (ПДС). Зная эти стандарты, предприятию можно выдать лицензию на выбросы, которая узаконит его право осуществлять воздей- ствие на окружающую среду. 2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Среди экономических рычагов и стимулов основное место занимают платежи и налоги за загрязнение. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установле- нии платы на выбросы или сбросы. Уровень платежа соответству- ет социально-экономическому ущербу от загрязнения или како- му-либо другому показателю, например экономической оценке ассимиляционного потенциала природной среды. Налоги на за- грязнение и платежи хороши потому, что эта система предостав- ляет максимальную свободу загрязнителю в выборе стратегии сочетания степени очистки и платы за остаточный выброс, позво- ляющую минимизировать издержки на превращение внешнего фактора загрязнения во внутреннюю статью издержек для них (интернализация экстернальных издержек, о чем мы говорили выше). Если природоохранные издержки низки, то фирма значи- тельно сократит выбросы (вместо того, чтобы платить налог). В теории она сократит их до оптимального уровня, когда прирост- ные затраты на добавочную очистку становятся равными ставке платежа. Налогами могут быть обложены также первичные ресурсы, конечная продукция или технологии. Хотя чисто внешне по воз- действию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, не- обходимо все же провести грань между этими двумя инструмен- тами. Когда мы произносим слово «налог», то подразумеваем, что, во-первых, он направляется в бюджет, а, во-вторых, нет особых причин, кроме пополнения казны, чтобы его вводить. Когда говорится о платеже, то уже сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за за- грязнение — это плата за право пользования ассимиляционным  103 потенциалом природной среды. Пользователь этого ресурса пла- тит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, элек- троэнергию и т. д. Платежи пользователей на покрытие административных рас- ходов могут включать плату за получение разрешения или лицен- зии, а также другие номинальные платежи, соответствующие ве- личине выбросов и покрывающие издержки на раздачу разреше- ний и лицензий. Эти платежи в целом меньше платежей за загряз- нение и имеют ограниченное воздействие на уровень выбросов фирмы. Скорее всего их надо рассматривать как лицензионный сбор, который сопровождается выдачей лицензии. По сути этот платеж не имеет самостоятельного значения. Субсидии представляют собой специальные выплаты фирмам- загрязнителям за сокращение выбросов. Среди субсидий наибо- лее часто встречаются инвестиционные налоговые кредиты, зай- мы с уменьшенной ставкой процента, гарантии займов, обеспече- ние ускоренной амортизации природоохранного оборудования, средства на регулирование цен первичных ресурсов и конечной продукции. Системы обязательной ответственности. Если считать, что права собственности на окружающую среду принадлежат всему обществу в целом, то фирмы-загрязнители должны нести ответ- ственность за причиненный ущерб. Если налог на загрязнение или плата за выбросы отражает предельный ущерб от загрязне- ния, определенный до акта выброса, то ущерб в системе обяза- тельной ответственности рассчитывается по факту выброса (по- сле него) конкретно для каждого случая. Иначе говоря, нанесшая ущерб фирма обязана его либо каким-то образом компенсиро- вать, либо провести очистку нарушенного природного объекта, либо выплатить компенсации пострадавшим, либо сделать еще что-то. Такая система предполагает использование документов, закрепляющих обязательства на осуществление природоохранной деятельности под соответствующий залог. Этот подход особенно эффективен, если число загрязнителей и их жертв ограничено, а размер загрязнения и его состав легко отследить. Необходимо различать аварийные выбросы и восста- новление экосистемы после осуществления определенной дея- тельности (рекультивация земель). В первом случае фирма может лишь прогнозировать будущий ущерб и принимать все меры, чтобы его не допустить. Но если такой ущерб будет нанесен, виновник полностью компенсирует его. В качестве гарантий здесь могут выступать активы фирмы, в том числе страховой полис и т. п. Во втором случае примерные масштабы будущего ущерба из- вестны, например, если речь идет о добыче полезных ископаемых. В качестве гарантий здесь выступает денежный депозит, вноси- мый фирмой. Если фирма сама проведет рекультивацию земель,  104 ома получит свой депозит обратно, если нет, то суммы депозита должно хватить, чтобы рекультивацию провел кто-нибудь другой. Свою ответственность по компенсации ущерба загрязнитель мо- жет переложить на посредника, например, внося плату за загряз- нение по ставкам, соответствующим экономической оценке асси- миляционного потенциала. Он, как мы говорили раньше, в том числе оплачивает и ущерб. В этом случае получатель платы дол- жен рассчитаться с жертвой загрязнения. Система целевого резервирования средств на утилизацию отхо- дов (залогов) используется для создания в этих целях стимула у потребителей на осуществление дополнительных издержек. В момент покупки товара, предопределяющей предстоящее загряз- нение, осуществляется вклад, который возвращается с процента- ми после утилизации отходов, например покупка батареек, на- питков в жестяных банках и т. п. Известны случаи применения данной системы для стимулирования восстановления и утилиза- ции отработанных масел, рециклирования озоноразрушающих веществ. Информационные системы в виде обеспечения полноты ин- формации и свободы ознакомления с ней играют роль, подобную экономическим стимулам. Если фирмы предоставляют всю ин- формацию, то потребители или жители близлежащих территорий оповещены о размерах загрязнения или вредных веществах в про- дукции. Информированность (антиреклама) ведет к изменению спроса на продукцию, обеспечивая сокращение загрязнения, ис- пользование соответствующих первичных ресурсов или типа тех- нологии. Выводы Система экономических методов отличается от администра- тивной тем, что предприятие-загрязнитель не сковывается жестки- ми стандартами. Предприниматель может выбирать свою страте- гию, опираясь на анализ затрат и результатов. Тем не менее все экономические параметры, являющиеся для него внешними (став- ки платы за выбросы, налоги, размеры субсидий), жестко фикси- руются. Они являются объектами централизованного регулирова- ния. Таким образом, как и а предыдущем случае, фиксируется желаемое состояние окружающей среды, но предпринимателям дается возможность выбора: стратегия, позволяющая достичь это- го состояния, не навязывается предпринимателю, но тем не менее посредством экономических мер он поставлен в жесткие экономи- ческие рамки. 105 3. РЫНОЧНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Создание рыночных отношений в экологической сфере пред- полагает формирование рынка для единиц загрязнения, разрешая фирмам покупать, продавать, торговать или перераспределять права на загрязнение. Этот подход базируется на первоначальном распределении разрешений на загрязнение, которыми затем обес- печиваются фирмы. Естественно, рыночные отношения в рыноч- ной сфере предполагают создание основных элементов рыночной инфраструктуры, обслуживающей и обеспечивающей сделки по торговле правами на выбросы. В то время как под воздействием стандартов фирмы просто определяют удовлетворяющую их с наименьшими затратами комбинацию первичных ресурсов, тех- нологию и очистное оборудование, рынок прав на загрязнение дает дополнительные возможности варьировать затратами. Фир- мы могут сильно снизить загрязнение, за что они получают ком- пенсацию, обеспечив соблюдение стандарта частично использо- ванием очистного оборудования, а частично покупая у других фирм права на выбросы. Принцип «пузыря». Концепция «пузыря» это трактовка мно- жественных источников загрязнения как единой регулируемой системы. Объем выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный для них способ обеспечить этот объем. Если для очистного оборудования существует эффект экономии издержек при увеличении масштаба, то за счет больших предпри- ятий можно достичь требуемого сокращения выбросов, которое будет финансироваться за счет других фирм, находящихся в «пу- зыре», не вкладывающих средств в собственное очистное обору- дование. На этом пути можно получить существенную экономию природоохранных издержек при заданном качестве окружающей среды. Например, если на одной территории расположены круп- ная электростанция и ряд мелких котелен, то бывает выгоднее улавливать окиси серы и азота именно на крупном источнике, а не пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого источника. В таком случае средства расходуются экономно, они не распыля- ются по мелким объектам. Принцип «пузыря» создает внешние рамки для торговли правами на загрязнение на уровне региона. Разрешения на выброс распределяются между отдельными за- водами. От фирмы требуется выполнение стандарта либо через инвестиции в очистные технологии, либо приобретение разреше- ния у тех предприятий, которые достигли большего сокращения выбросов, чем это предусмотрено было после первоначального распределения разрешений. Данный подход создает стимулы та- кого рода: 1) для фирм, предоставляющих права на загрязнение на продажу, становится выгодным использовать экономию от масш-  106 таба осуществления природоохранных инвестиций и достигать установленного стандарта наиболее эффективным способом, фак- тически получая компенсацию у других фирм за сэкономленные права; 2) фирмы, у которых издержки на утилизацию отходов очень велики, могут достигнуть стандарта, покупая права на вы- бросы, a не делая инвестиции в природоохранное оборудование, также минимизируя свои издержки на требуемое сокращение выбросов. Этот метод развивает торговлю правами на загрязне- ния, фактически создавая рынок таких прав. Банки прав на загрязнение представляют собой развитие пре- дыдущего подхода. Фирмы, чрезмерно сокращая выбросы, эконо- мят права на загрязнение. Они могут вкладывать их в специаль- ный банк для будущего использования или продажи. Банк стано- вится посредником, имеющим запас «прав», продающим и поку- пающим их. Эти банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не до- пуская их повторного использования. Банки могут также предоставлять предприятиям-загрязните- лям эмиссионные кредиты, т. е. временные права на увеличение выбросов. Предприниматель не должен платить столь значитель- ную сумму, какую он платит, покупая права на выбросы. С точки зрения природы это тоже хорошо, так как предприниматель зна- ет, что очень скоро (по истечении срока предоставления кредита) ему надо сократить выбросы. Если же он купит разрешение на загрязнение, то стимулов сократить свои выбросы у него будет меньше. Биржи прав на загрязнение. При расширении рынка прав на загрязнение возникает необходимость в посреднических органи- зациях типа бирж, где бы осуществлялись сделки по купле-прода- же прав на выбросы. Выводы По своей сути рыночные методы управления природоохранной деятельностью направлены на обеспечение рационального исполь- зования ассимиляционного потенциала природной среды. Все на- чинается с того, что общество определяет допустимые масштабы воздействия на природу, затем распределяет лицензии (разреше- ния) между заинтересованными сторонами. А затем в отличие от административной и экономической систем регулирования пред- принимателям дается полная свобода перераспределять, перепро- давать лицензии. Органы управления лишь следят за эквивалент- ностью сделок (т. е. за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличилось) и способствуют созданию рыночной инфраструк- туры: закрепление прав собственности и организации, обеспечи- вающие реализацию этих прав (в том числе выдача лицензии или  107 сертификатов собственности); контроль за деятельностью эколо- гических банков и бирж. Рыночные методы являются наиболее перспективным направ- лением развития механизма управления природоохранной деятель- ностью. Но они не могут заменить другие методы полностью. Каж- дый из методов имеет свои положительные и отрицательные сторо- ны, а значит, каждый из методов имеет свою сферу применения. 4. МИКРОЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ РАЗЛИЧНЫХ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В этом разделе мы рассмотрим вопросы, связанные с анали- зом воздействия природоохранной деятельности на предприятия- загрязнители. Мы будем анализировать различные инструменты по следующим параметрам: а) последствия для окружающей среды. Гарантирует ли дан- ный инструмент достижения желаемого качества окружающей среды или способствует снижению выбросов? б) величины издержек, необходимых для достижения фикси- рованного состояния природной среды. Иными словами, во что обходится обществу реализация природоохранных мер; в) как распределяется бремя природоохранных издержек меж- ду виновником загрязнения и потребителями продукции, исполь- зуемой с применением технологии, оказывающей неблагоприят- ное воздействие на окружающую среду. Если рассматривать методы управления природоохранной дея- тельностью укрупненно, то можно выделить следующие: устанав- ливаемые централизованно нормативы выбросов; лицензии на выбросы вредных веществ, которые можно продавать, обмени- вать и т. д.; платежи за загрязнение окружающей среды. Рассмот- рим соотношение этих инструментов. Имеется два источника загрязнения. Кривые природоохран- ных издержек 7 и 2. Объем образования отходов пусть будет оди- наковым и равным К. Требуемый уровень качества достигается, если суммарные выбросы составят 2V. На основе этих показаний для каждого источника загрязнения установлен лимит V. Тогда каждый из источников улавливает вредные примеси в объеме К - V. Предельные природоохранные издержки первого и второго предприятия не совпадают (рис. 4.4). Общие затраты на достижение требуемого качества окружаю- щей среды составят S1 + 2S2. Неоспоримое преимущество данного метода заключается в следующем. Обеспечив надежный контроль за деятельностью рас- сматриваемых двух предприятий, можно гарантировать заранее заданное качество окружающей среды. Однако на этой террито-  108 рии невозможно будет разместить третье предприятие. Весь име- ющийся ассимиляционный потенциал занят, и третье предпри- ятие может иметь только нулевые выбросы. Конечно, природо- охранные органы могут пересмотреть нормативы, ранее установ- ленные для первых двух предприятий, но это может быть воспри- нято последними негативно.  Рис. 4.4 Обозначения: I, 2— природоохранные издержки; К— объем образования отходов на каждом предприятии. Конечно, можно себе представить, что, устанавливая норма- тивы выбросов, соответствующая природоохранная организация заранее предполагает, что в будущем понадобится строительство нового предприятия, и какую-то долю ассимиляционного потен- циала следует зарезервировать для него. Но тогда получится так, что предприятия несут повышенные издержки, часть из которых неоправданна. Если мы ожидаем выдать третьему предприятию разрешение на выбросы в объеме b, то до момента ввода его в эксплуатацию дополнительные затраты двух других предприятий составят S3 + 2S4. Тем более трудно сказать заранее, какое именно предприятие потребуется вводить в действие на данной территории и какие лимиты выбросов необходимо будет им предоставить. Итак, установление нормативов выбросов обеспечивает до- стижение определенного качества окружающей среды. Они, во- первых, не дают возможности развивать другие производства на этой территории (или резервируя ассимиляционный потенциал, увеличивает природоохранные издержки); во-вторых, не стиму- лируют предприятия снижать выбросы ниже уровня, установлен- ного для них норматива. 109  Рассмотрим теперь, во что обойдется реализация ограниче- ний на выбросы. Как видно из рис. 4.4, общие затраты составля- ют S1 + 2S2, при этом предельные издержки для первого и второго предприятий неодинаковы — у первого они выше, чем у второго. Значения этих издержек составляют соответственно Z1 и Z2 (рис. 4.5).  Рис. 4.5 Общие издержки на достижение заданного качества окружаю- щей среды могут быть уменьшены, если нормативы выбросов будут дифференцированными. Для первого регламентируется бо- лее мягкий норматив К1, а для второго — более жесткий Кг. В этом случае издержки сократятся на S1, а возрастут на S2. По- скольку S1 > S2, общее изменение издержек будет отрицательно. Иначе говоря, при установлении дифференцированных нормати- вов того же качества окружающей среды можно добиться с отно- сительно низкими издержками. Тем не менее на практике установить столь детально диффе- ренцированные нормативы не представляется возможным в силу непреодолимых технических сложностей. Кто же оплачивает природоохранную деятельность в случае введения стандартов такого рода? Здесь от уровня предприятия мы перейдем на уровень отрасли и рассмотрим, как изменятся доходы общества и отрасли (рис. 4.6). X0 соответствует такому объему выпуска, при котором коли- чество образовавшихся отходов равно величине установленного норматива выбросов. Если есть необходимость произвести боль- ше, чем X0, то для того, чтобы не выйти за пределы норматива, потребуется осуществлять природоохранные затраты. Если бы мы не вводили ограничения на выбросы, то общий выпуск продук-  110  ции был бы равен X*, но введение ограничений перемещает его в точку X1. Цена, которая могла бы сложиться на уровне P*, увели- чивается до уровня P1. Потери общества составляют S1 + S2 + S3 + S4. Они вызваны как снижением объема производства S1 + S2, так и ростом издержек, связанных с включением в них природоохран- ной составляющей. Потери потребителя составляют S 5 + S4 + S1, а производителя — S3 + S2, но при этом он получает часть дохода, присвоенного раньше потребителем, S5. В итоге общий баланс производителя S5 - S2 - S3 может оказаться положительным. Все зависит от конфигурации кривых.  Рис. 4.6 Обозначения: 1 — спрос; 2 — предельные издержки на производство продукции; 3 — издержки с учетом их природоохранной составляющей.  Говоря о потерях общества и потребителя, было бы ошибкой ограничиться только рассмотрением рис. 4.6. Как уже говорилось выше, значительные потери могут возникнуть, если кто-то не по- лучит определенную долю ассимиляционного потенциала (т. е. ему вообще не разрешили осуществлять выбросы). Тогда придет- ся либо отказываться от производства вообще, либо нести значи- тельные природоохранные затраты и ограничивать выпуск про- дукции. Обратимся к анализу другого метода — торговле правами на загрязнение. Если мы будем считать, что два предприятия, кото- рые мы рассмотрели в первом примере, получили право собствен- ника на ассимиляционный потенциал, то в этом случае проблема, возникающая с перераспределением нормативов, решается отно- сительно легко: владелец прав на загрязнение может уступить их партнеру за определенную плату. 111  Рассмотрим рисунок 4.5. Оба предпринимателя заинтересова- ны в том, чтобы нормативы для них стали другими. Если мы разрешим им обмениваться разрешениями на загрязнение, то тем самым позволим им выбрать наилучшую стратегию очистки вред- ных выбросов. В результате переговоров они придут к соглаше- нию, что выбросы первого увеличатся до К1, а выбросы второго сократятся до К2. При этом первый должен будет заплатить вто- рому компенсацию. Какова может быть величина этой компенсации? Мы видим, что если каждое предприятие является владельцем предоставлен- ной ему квоты, то для обоих будет выгодно обменяться правами на загрязнение. Естественно, что первый захочет купить часть прав на выбросы у второго. Ему дешевле заплатить, чем следо- вать жесткому нормативу. Наилучшее распределение для обоих достигается, когда первый выбрасывает К1 = К + ∆К, а второй — К= Кг -∆ К. Иными словами, второй продает первому права на загрязнение окружающей среды в размере ∆ Какова цена на эту квоту? Продав часть своих прав на загряз- нение, второй предприниматель надеется выручить не меньше чем его дополнительные затраты, которые равны S2 (см. рис. 4. 5). В то же время первый предприниматель не сможет заплатить больше, чем его экономия, которая достигается в результате об- мена, т. е. не больше, чем S1. Таким образом, Р — цена этого разрешения на выбросы будет находиться в промежутке между S1 и S2: S2 ≤ P ≤ S1· S2 будет нижней ценой продавца, a S1 — верхней ценой покупателя. Если один из предпринимателей является мо- нополистом, то он будет диктовать цены. Например, если есть один продавец и два покупателя, то про- давец может продать эту часть разрешений на выбросы подороже. Если же, наоборот, на рынке преобладают продавцы, то покупа- тель сможет купить разрешения на выбросы подешевле. Ну а если их только двое (такая ситуация встречается довольно часто тогда, когда речь идет о выбросах загрязнителей, локализованных на какой-то территории), то цена — результат их переговоров. По справедливости им следовало бы поделить доход от сделки (S1 - S2) пополам. В этом случае цена равна Р= S2 + (S1 - S2)/2. Поделив Р на объем продаваемых разрешений, мы получим цену единицы ассимиляционного потенциала S2 + S1/2∆K. Реальный механизм выкупа права на загрязнение весьма сло- жен. Часто вводятся дополнительные регуляторы, например при каждой сделке по продаже права на загрязнение продавец должен обезвредить объем загрязнения V, а покупатель имеет право вы- брасывать вредные примеси лишь в объеме α V, где α < 1 (напри- мер, α = 0,9). Множественность операций по торговле правом на загрязне- ние приводит к образованию «экологических банков», занимаю- щихся учетом движения лицензий, бирж, выполняющих посред-  112 нические функции, и других образований в сфере распределения ассимиляционного потенциала. Развитие производства приводит к интенсификации природо- охранной деятельности. Растет величина предельных природо- охранных затрат, увеличивается оценка ассимиляционного по- тенциала (см. рис. 4.7).  Рис. 4.7 Обозначения: 1,2 — старые и новые природоохранные издержки при росте ассимиляционного потенциала территории. Например, купив в период t1 право на выброс Vt1 по цене Р1, некий предприниматель будет иметь дополнительный доход, если продаст его в период t2, поскольку к данному моменту объем образующихся примесей возрастает с K1 до Кг, а допустимый выброс останется f°. В этом случае предприниматель, желающий развернуть производство на данной территории, должен будет уплатить кому-то 2V2 (V2 — объем его предполагаемых выбросов), а может быть и больше. Если упомянутый предприниматель про- даст свою лицензию, то получит дополнительный доход (P2 - Р1) Vt. В основе этого дохода, как легко убедиться, находится рен- та, которую приносит, подобно всем остальным природным ре- сурсам, ассимиляционный потенциал. Данную ренту присваивает собственник лицензии, т. е. собственник какой-то доли ассими- ляционных ресурсов. Итак, анализируя механизм торговли правами на загрязнение с точки зрения гарантии достижения заданного качества окружа- ющей среды, можно без всякого сомнения сказать, что, регулируя первоначальную эмиссию лицензий, заранее обеспечивается ограничение нагрузки на природную среду на желаемом уровне. В  113 8-244  этом смысле степень гарантий не меньше, чем степень гарантий при установлении нормативов выбросов. С точки зрения затрат на достижение требуемого качества окружающей среды этот метод безусловно обеспечивает их минимизацию, так как акты купли- продажи стимулируют предпринимателей выбирать наиболее де- шевое решение. Кроме того, они, конечно, заинтересованы сни- жать выбросы на единицу выпускаемой продукции и в абсолют- ном объеме, так как у каждого обладателя лицензии есть стимул выручить деньги от продажи «излишков». С точки зрения развития производства этот метод дает, на наш взгляд, наиболее легкую возможность перераспределения квот на выбросы. Если предприниматель желает организовать свое про- изводство на какой-либо территории, он сначала узнает на бирже цену на разрешения на выбросы. Затем сравнивает ее с природо- охранными затратами, выбирая оптимальную природоохранную стратегию, оценивает потенциальные доходы и принимает реше- ние о целесообразности производственной деятельности в дан- ном регионе. Конечно, предприниматель анализирует разные возможности, смотрит, в каком регионе лицензии на выбросы продаются де- шевле. В конце концов он размещает предприятие в том регионе, где экологическая обстановка напряжена в наименьшей степени. Сказанное не означает, что в результате реализации этого метода разные производства будут постепенно расползаться в чистые регионы и в результате на Земле не останется ни одного чистого уголка. На самом деле никто не мешает выделить такие террито- рии, на которых разрешения на выбросы вообще не выдаются или их выдача и циркуляция ограничены. В конце концов можно применять дифференцированные коэффициенты а. На террито- риях, где мы хотим сворачивать производственную деятельность коэффициент а ниже. Есть и другой путь использования механиз- ма торговли правами на загрязнение — государство, желая улуч- шить экологическую обстановку на выбранной территории, смо- жет начать скупать лицензии на выбросы. Как же распределяется бремя природоохранных затрат между различными членами общества? Рассмотрим рис. 4.8. Потери общества составляют S1 + S2. В отличие от рис. 4.6 сюда не входит S3 и S4, так как цена заплачена за покупку лицен- зии на выбросы. Деньги, уплаченные за лицензию, пополнили чей-то доход. Если это был не занятый ранее ассимиляционный потенциал, и государство продало его кому-то, то доход пошел в казну. Другое дело, если кому-то потребовалось сократить свои выбросы, прежде чем продать разрешения на ассимиляционный потенциал. В таком случае из S3 + S4 следует вычесть издержки по «производству» ассимиляционного потенциала. В последнем слу- чае нет никакого отличия от того, как распределяется бремя рас- ходов при установлении нормативов, что не удивительно. Оба 114 метода имеют под собой одну и ту же основу — сначала мы опре- деляем, сколько вредных выбросов может принять рассматривае- мая территория, и устанавливаем либо норматив, либо выдаем разрешение на выбросы. Различия начинаются потом, они заклю- чаются в механизме дальнейшего перераспределения разрешений на выбросы. Рис.4.8 Обозначения: 1 — предельные издержки по производству продукции без учета покупки лицензии на выбросы; 2 - с учетом покупки лицензий; 3 — спрос на продукцию; X0 — точка равновесия без учета экологической составляющей издержек; X* — с учетом этой составляющей; соответственно Р° и Р* — различные равновесные цены без и с учетом экологической составляющей. Как уже говорилось, установление нормативов не обеспечива- ет рационального распределения издержек на охрану природной среды. Торговля правами на загрязнение, напротив, позволяет найти самый дешевый путь. Поэтому можно говорить о том, что при методе нормативов общее налоговое бремя выше, чем при торговле правами на загрязнение. Однако характер распределе- ния этого бремени одинаков. Разница лишь в том, что приходится перераспределять неодинаковый объем этого бремени. Механизм платежей за загрязнение, согласно фактическому объему выбросов, схож с предыдущим методом. Основное отли- чие состоит в том, что он в большей степени адекватен иным институциональным условиям. Он более уместен, если сохраня- ется, как было указано, общественная собственность на ассими- ляционный потенциал, и общество само желает присваивать рен- ту, приносимую его эксплуатацией. Но механизм платежей за выбросы «более сложен в обращении», хотя прямое распределе-  115  ние квот на выброс заведомо гарантирует достижение определен- ного состояния среды. В условиях платежей все неоднозначно, особенно если учесть высокую монополизированность всех сек- торов экономики. Каждое предприятие, заранее зная ставки платы за выбросы, вносит соответствующие платежи согласно фактическому объему эмиссии вредных веществ. Контролирующий орган устанавливает ставку платежа, а затем предприятия-загрязнители, зная свои функции природоохранных издержек, выберут оптимальную стра- тегию. На рис. 4.9 приведены функции природоохранных затрат для двух предприятий.  Рис. 4.9 Обозначения: 1, 2— предельные природоохранные издержки двух предприятий.  Если цена на единицу выброса, т. е. плата за выбросы будет установлена на уровне Р1, то первому предприятию будет выгод- но выбрасывать V1, а второму — V2 вредных примесей. Общие выбросы составят V1 + V*. Если общество не устраивает такое состояние окружающей среды, то плата может быть увеличена, например до уровня Р*, и тогда выбросы автоматически сокра- тятся до V1* и V2*. Надо сказать, что результаты применения механизма плате- жей и торговли правами на загрязнение, а также лимитов выбро- сов аналогичны. Действительно, если у нас имеется много производителей, оказывающих воздействие на окружающую природную среду, то можно представить функцию спроса на ассимиляционный потен- циал (рис. 4.10). Эта функция 1 соответствует кривой предельных природоохранных издержек. Мы можем начать с того, что хотим продать в общей сложно- сти V1 разрешений на загрязнение окружающей среды. Если же-  116  лающие купить эти разрешения конкурируют на рынке, то цена устанавливается на уровне Р1. Попробуем рассуждать иначе. Предположим, мы установили сначала плату за выбросы на уровне Р1 при общих выбросах на уровне V2. После введения такой млаты потери предприятий-загрязните- лей составят S, так как дороже платить за выбросы, чем очищать вредные примеси. В этом случае предприниматели захотят сни- зить выбросы до уровня V1. Предположим, что мы установили плату на уровне Рг, тогда выбросы составят V3. Это нас не устра- ивает. Мы должны скорректировать значение платежа, пока вы- бросы не сократятся до желаемого уровня, т. е. пока они не сни- зятся до V1.  Рис. 4.10 Обозначения: I — предельные природоохранные издержки предприятия.  Баланс спроса и предложения на ассимиляционный потенци- ал здесь достигается итеративным путем. Кто же оплачивает затраты, связанные с внесением платежей? Здесь нет никаких различий с рис. 4.8. Платежи включаются в издержки производства, равновесная точка сдвигается вправо. Выручку от платежей S3 + S4 забирает государство, которое ввело платежи. Следующий метод, который мы рассмотрим,— это налогооб- ложение деятельности, связанной с негативным воздействием на окружающую среду. Способы установления таких налогов могут быть разными. Можно устанавливать налоги на производство, на потребление определенного продукта (налоги на озоноразру- шающие вещества), на применение какой-либо определенной  117  технологии и т. п. Общее для налогов: они не гарантируют дости- жения заданного состояния окружающей среды. Налоги еще меньше подходят для этих целей: платежи можно корректировать оперативно и тем самым добиваться баланса спроса и предложе- ния на ассимиляционный потенциал природной среды. Налоги пересматривать гораздо труднее, так как они — прерогатива зако- нодательной власти. Что касается стимулирующего воздействия налогов, то они, конечно, способствуют улучшению экологиче- ской обстановки, но такого существенного воздействия на сокра- щение затрат, как торговля правами на загрязнение, они не дают. Их воздействие близко к воздействию платежей, и в остальном оно схоже с ним. Внимания заслуживает одна особенность налоговых инстру- ментов. С их помощью можно способствовать продвижению на рынке экологически чистой продукции. Рассмотрим рис. 4.11.  Рис. 4.11 Обозначения: 1 — предельные затраты по первой технологии; 2 — предельные затраты по второй технологии; 3 — предельные затраты по первой технологии с учетом экологического налога. Пусть потребность в некоторой продукции, которую можно производить по двум разным технологиям, равна Q. Первая тех- нология связана с воздействием на окружающую среду, а вторая нет. Затраты по первой (кривая 1) меньше, чем затраты по вто- рой (кривая 2). Объем производства по первой технологии соста- вит Q1, а по второй — Q2. Мы, конечно, заинтересованы в том, чтобы вторая технология быстрее продвигалась на рынке. Чтобы помочь предпринимателям, использующим вторую технологию, мы вводим налог на первую технологию — соответственно кри-  118  вая издержек 1 смещается вверх (новая кривая издержек произ- водства по первой технологии с учетом налога — это кривая 3). Естественно, меняются пропорции производства продукции по каждой из технологий. Это изменение структуры производства происходит в пользу второй технологии. Новые объемы выпуска Q1* и Q2*. Наиболее интересный вопрос, связанный с налогами,— рас- пределение налогового бремени между производителями и потре- бителями. Рассмотрим введение налога на производство продук- ции, устанавливаемого как фиксированная величина, которую производитель должен платить в казну с каждой единицы произ- веденной им продукции (например, «а» долларов).  Рис. 4.12 Обозначения: 1 — предельные затраты до введения налога; 2 — после его введения; 3 — спрос.  Равновесная точка смещается в X*. Налоговое бремя распре- деляется точно так же, как и бремя от платежей. До введения налога доход потребителей был S6 + S3 + S4. После того, как налог был введен, потребитель потерял S3 , так как сократилось потреб- ление, и S4 — часть налоговых поступлений за счет уменьшения избытка потребителя. Производитель смог переложить на потре- бителя только эту часть уплаченных им налогов. Производитель раньше получал доход S1 + S5 + S2, теперь он получает только S5. S2 потеряно из-за сокращения объема производства, а S1, ушло на доплату налога. Итак, налоговое бремя распределилось следующим образом: из общих налоговых выплат доля производителя S1, а потребителя S4. Предположим, что данная продукция важна для потребителя и  119  Рис. 4.13 Обозначения: I — предельные затраты до введения налога; 2 — после его введения; 3 — спрос.  он купит ее в объеме Q, невзирая на некоторое повышение цены (рис. 4.13). Как видно из рис. 4.13, производитель не потерял ничего, а потребитель стал конечным плательщиком налогов: он заплатил S1 + S2. На рис. 4.13 представлена как раз ситуация, когда налог не стимулирует снижения воздействия на окружающую среду. Про- дукция столь важна для потребителя, что он не готов сократить свое потребление. Не заинтересован что-либо предпринимать и производитель, так как потребитель возместит ему все издержки, связанные с уплатой налога. Рис. 4.14  120   Рис. 4.15 Обозначения: 1 и 2 — старый и новый спрос; 3 — предельные издержки . Другая ситуация, когда производитель заранее знает, что цена на продукт не изменится (рис. 4.14). В этом случае за все расплачивается производитель, если до введения налога его доход был S1 + Sг + S3, то после его введения он потерял S2 из-за снижения объема производства, а S1 — ушло на доплату налога. Другой способ: установление налога на потребление. Пред- полагается, что, покупая единицу определенной продукции по- требитель будет уплачивать налог в размере b долларов за штуку. Это равносильно смещению кривой спроса вниз (рис. 4.15). Потери потребителя составляют S2 + S6, где S6 — потери из-за того, что под воздействием налога упало потребление, a S2 — та сумма, которая ушла на уплату налога. Доход потребителя теперь стал S1 + S3. Что касается производителя, то его доход сократился с S3 + S4 + Ss + Ss до S7; S5 он потерял из-за сокращения производ- ства, S4 и S3 — из-за сокращения цены. При этом его доля в налоговом бремени составляет S4. На долю потребителя пришлось S2, однако из-за перераспределения доходов, вызванного сниже- нием производства и падением цен, часть дохода производителя (S3) была перераспределена в пользу потребителя. Можно сказать, что производитель взял на себя дополнительное налоговое бремя в размере S3. Соответственно налоговое бремя потребителя сокра- тилось и стало S1 + S3. Конечно, можно привести еще немало примеров, как вводи- мые разными способами налоги повлияют на поведение произво- дителей и потребителей, но мы ограничимся сказанным выше. В заключение приведем табл. 1, которая показывает, чем каждый из рассмотренных нами методов может помочь в решении конкрет- ных проблем. 121  Таблица 1 Сравнение отдельных инструментов управления природоохранной деятельностью* Инструмент Критерий  нормативторговля платеж налоги Обеспечение гарантий качества  +  +  +/-  -  Снижение выбросов на единицу продукции  +  +  +  +  Снижение абсолютного значения выбросов  -  ++  +  +  Минимизация издержек на дости- жение заданного качества природ- ной среды  -  ++  +  +/-  Возможность развития производ- ства  -  ++  +  +  Потребность в госуправлении  ++  +/-  +  +/-  Получение дохода от эксплуатации ассимиляционного потенциала  -  +/-  +  +  * Решение конкретной проблемы: «-» — негативный вклад; «+» — позитивный вклад; «++» — сильное позитивное воздействие; «+/-» — неоднозначность воздействия. Выводы Проделанный нами микроэкономический анализ различных методов управления природоохранной деятельностью позволяет понять их различия. Более точное понимание сути каждого из методов требует и более глубокого анализа. Наилучший способ проведения такого анализа — использование «кейс-стади», т. е. изучение конкретного примера применения исследуемого мето- да. В шестой главе мы рассмотрим использование методов управ- ления природоохранной деятельностью на примере глобальных и межрегиональных экологических проблем. 122 ОБЩИЕ ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ Конечно, мы рассмотрели далеко не все методы управления природоохранной деятельностью, которые когда-либо применя- лись в хозяйственной практике или обсуждались в литературе. Но даже представленного выше обзора достаточно, чтобы сложилось представление о возможностях и ограниченности каждого из рас- смотренных нами инструментов. Необходимо понимать, что каждый из методов имеет сферу своего эффективного применения. Некоторые проблемы он мо- жет решить эффективно, но в ряде вопросов его использование бесполезно. Вот почему необходимы различные методы в сочета- нии друг с другом. Наконец, решая вопрос о целесообразности применения того или иного метода, необходимо детально анализировать как пол- ожительные, так и отрицательные его последствия.