Глава пятая МЕХАНИЗМ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЕГО РАЗВИТИЯ Российский механизм управления природоохранной деятель- ностью имеет в качестве своих истоков механизм, который сфор- мировался в 70-80-е годы. Наиболее знаменательным событием этого периода было принятие серии законодательных актов в конце 70-х-начале 80-х годов. Тогда сформировалась админи- стративная система управления природопользованием. Пика сво- его развития она достигла к 1990 г. В это же время произошло другое знаменательное событие. В 1990 г. в ряде регионов СССР в порядке эксперимента были введены платежи за загрязнение окружающей среды. Данное событие положило начало формиро- ванию системы экономических методов управления природо- охранной деятельностью. Каковы были причины замены одной системы на другую? Недостаточно сказать, что формирование рыночных отношений в России не оставляло других вариантов. К концу 80-х годов осо- бенно резко стала ощущаться неэффективность административ- ной системы даже в рамках далеко не рыночной советской эконо- мики. Поэтому в государственной программе охраны окружаю- щей среды и рационального использования природных ресурсов, рассчитанной на 15 лет, было предусмотрено развитие экономи- ческих методов управления охраной природы. Как известно, основой административной системы являются экологические стандарты, устанавливающие требования к про- цессам производства, транспортировки, хранения и утилизации продукции, строительства жилья, производственных зданий, ком- муникаций, дорог, линий электропередач, трубопроводов и т. п. Данные требования закреплены в ГОСТ и списках норм и правил (СНиП). 124 Не вдаваясь в детали самой системы требований, остановимся на главных стандартах, регулирующих воздействие на окружаю- щую среду. Это нормативы предельно допустимой концентрации (ПДК) и предельно допустимого выброса в атмосферу (ПДВ) или сброса в водоемы (ПДС). ПДК устанавливает ту концентрацию содержания вредных примесей в водоемах или в атмосфере, при которой окружаю- щей среде не наносится никакого вреда или вред столь незначи- телен, что его можно не принимать в расчет. Определение вели- чины ПДК — сложная задача. Во-первых, нужно представлять влияние выбросов на отдельные элементы окружающей среды, здоровье человека, производственные процессы, недвижимость и на такой основе понять ту критическую нагрузку, которую выдержит природа. Во-вторых, нормативы ПДК сугубо индиви- дуальны для территорий с различными ассимиляционными спо- собностями. Так, концентрация вредных веществ, приемлемая в южных регионах или средней полосе, губительна для природы севера. Стандарты качества окружающей среды в СССР по ряду при- чин были более строгими, чем в США и странах Западной Евро- пы. Это вовсе не означало, что состояние природной среды в нашей стране было лучше, чем на Западе. Почти никогда жесткие нормативы не соблюдались. В практике использовались так назы- ваемые временные нормативы. Так, для предприятий, не имев- ших возможности сократить свои выбросы до уровня предельно допустимых, устанавливался норматив временно согласованных выбросов (сбросов). Предполагалось, что предприятие должно поэтапно сокращать свои выбросы до тех пор, пока они не сни- зятся до ПДВ, поэтому нормативы ВСВ были не постоянны во времени и приближались к ПДВ.  Рис. 5.1. Суммарные выбросы в атмосферу на территории России от стационарных источников 125 Предполагалось, что предприятие, для которого установлены временные нормативы, поэтапно сократит свое воздействие до уровня ПДК. Такая система стандартов в сочетании с государ- ственным финансированием привела к сокращению выбросов вредных веществ и абсолютно и на единицу валового продукта.  Рис. 5.2. Суммарные выбросы в атмосферу от стационарных источников на единицу ВНП (в долл. США)  Рис. 5.3. Природоохранные затраты в сопоставимых ценах (1970, 1976, 1980, 1986 — средние затраты на пятилетку) Но к концу 80-х годов стало ясно, что старая система управ- ления не способна обеспечить дальнейшее углубление природо- охранной деятельности. В 1989 г. было принято решение об ис- пользовании экономических методов в практике управления при- родопользованием. С 1989 г. начался эксперимент по введению 126 платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на перспективу до 2005 г. было предусмотрено введение комплекса мер по созданию экономического механизма охраны природы. Однако поразивший нашу страну глубокий экономический кризис отодвинул природоохранные проблемы на второй план. Как видно из рис. 5.2 и рис. 5.3, начиная с 1990-1991 гг. резко ухудшились эколого-экономические показатели. Несмотря на то что в абсолютном выражении выбросы вредных веществ сокраща- лись (рис. 5.1), наметился рост выбросов на единицу ВНП и стали сокращаться инвестиции в охрану природы (рис. 5.3). В этих условиях природоохранные власти вынуждены были искать приемлемые пути для решения экологических проблем. 1. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МЕТОДЫ В РОССИЙСКОЙ ПРАКТИКЕ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Система экономического регулирования природопользования в России сформирована Законом «Об охране окружающей среды» (1992 г.).Основным в этой системе явилось следующее: наличие разрешений на выбросы, выдаваемых региональны- ми природоохранными комитетами; наличие договора и лицензии на комплексное природополь- зование, в которых устанавливаются допустимые объемы выбро- сов, планы природоохранных мероприятий, нормативы и поря- док расчета и внесения платежей за загрязнение окружающей среды; введение платежей за загрязнение; создание системы экологических фондов; создание системы налоговых льгот. Основным инструментом регулирования природопользования стали платежи за загрязнение в экологические фонды. Платежи уплачиваются по двум ставкам. По одной ставке оплачиваются выбросы в пределах установленного норматива, а по другой, повышенной, предприятие платит за превышение вы- бросов над нормативом. Обычно ставка платежа за сверхнорма- тивные выбросы в 5 раз превышает базовую (но после индексации платежей, проведенной в 1993 г., в ряде случаев она может быть выше в 25 раз). Региональные экологические комитеты могут корректировать базовую ставку, приводя ее в соответствие с ре- гиональными особенностями. Региональные комитеты охраны природы устанавливают для каждого предприятия допустимый уровень выбросов. Он фикси-  127 руется в лицензии на природопользование. Затем подписывается договор на природопользование между предприятием-загрязни- телем и региональным экологическим комитетом. Этот договор является юридическим документом и может быть представлен в суд. Параллельно с введением платежей развивалась система эко- логических фондов трех уровней: местные, республиканские (ре- гиональные), федеральные. Все платежи аккумулируются в эко- логические фонды. Из всех собранных платежей за загрязнение 10% поступают в федеральный бюджет, а оставшиеся 90% распре- деляются следующим образом: 10% — в федеральный экологиче- ский фонд, 30% — в региональный и 60% — в местный (рис. 5.4).  Рис. 5.4. Система экологических фондов Система платежей за загрязнение окружающей среды склады- валась в нашей стране поэтапно. В 1989-1990 гг. был проведен эксперимент по введению платы за загрязнение в нескольких регионах. Всего на территории СССР в эксперименте участвовало около 50 регионов. В процессе эксперимента были опробованы различные подходы к определению размеров платежей и принци- пов их калькуляции. В конце концов Российский комитет охраны природы остановился на одном из них, и с 1 января 1991 г. в России были введены платежи за загрязнение окружающей при- родной среды. В том числе были введены платежи: за выбросы вредных веществ в атмосферу (в том числе за вы- бросы от стационарных и нестационарных источников); за сбросы в поверхностные водоемы; за размещение твердых отходов. Основанием для введения платежей было Постановление Со- вета Министров России от 9 мая 1991 г. № 13. В этом постанов-  128 лении были приведены ставки платежей за каждый из контроли- руемых загрязнителей. Значения ставок платы приводились в таб- лице. Для выбросов в атмосферу были установлены платежи для 211 веществ, а для выбросов в поверхностные воды — для 92. Эти ставки считались базовыми, а для того чтобы определить конкретное значение платежа, они умножались на поправочные коэффициенты. Для воздушного загрязнения выделялось только 11 регионов. Например, для восточных регионов этот корректи- рующий коэффициент был определен на уровне 1, а, например, для Урала — 2. Для водных источников предлагалось 99 различ- ных регионов. Для захораниваемых отходов выделялось четыре класса ток- сичности, в соответствие с этим были установлены четыре раз- личные ставки платежа на 1 т отходов. Введенная в 1991 г. и действующая до сих пор система плате- жей предполагала использование двухставочного тарифа. За вы- бросы в пределах установленных нормативов платеж брался по одной ставке, а для выбросов сверх нормативов — по другой, повышенной, которая, как правило, в пять раз превышала обыч- ную. Общий платеж за выбросы, например в атмосферу, определял- ся по следующей формуле: },;0max{5};min{1nlllnllmllVVPVVPKP−+=(cid:1)= где К — коэффициент, характеризующий региональную специ- фику; P1 — ставка платежа за выбросы i-ой субстанции в пределах установленного норматива; V1 — фактические выбросы i-ой субстанции; V1n — нормативные выбросы i-ой субстанции; n— число контролируемых веществ. Сумма P1min (V1, V1n) означает, что если фактические выбросы V1 меньше установленного норматива, т. е. из двух чисел V1 и V1n минимальным оказалось первое, то предприятие вносит платеж за i-ую субстанцию, равный Р1, значение i-го слагаемого второго элемента суммы равно нулю, так как разница между фактически- ми выбросами и лимитом отрицательная. Если же фактические выбросы превышают установленный лимит, то платеж предпри- ятия состоит из двух составляющих. Во-первых, по ставке P1 пред- приятие оплачивает все выбросы в пределах лимита, т. е. первая составляющая его платежа равна Р1V1. Во-вторых, по повышенной ставке 5P1 предприятие оплачивает все сверхлимитные выбросы V1 - V1n, т. е. вторая составляющая равна 5Р1( V1 - V1n). Таким образом, приведенная выше формула может быть записана и по-другому:  129 9-244 ,V,l1nllmllnVеслиVPP<=(cid:1)= .V),(5l1nlnllmllnVеслиVVPP≥−=(cid:1)= Способ установления двухставочного платежа наглядно про- демонстирован на рис. 5.5.  Рис. 5.5. Система двухставочного платежа за загрязнение в России Обозначения: S1 — плати за выбросы, осуществленные в пределах установленного норматива; S2 — плaта за сверхнормативные выбросы.  Приведем условный пример расчета платежей. Предположим, что рассматриваемое нами предприятие осуществляет выбросы в атмосферу, в которых содержатся пять контролируемых загрязни- телей (табл. 1). Для удобства расчетов предположим, что поправочный ко- эффициент K равен 1, т. е. для расчетов мы просто можем вос- пользоваться стандартными значениями ставок платежей. Далее приведем значения выбросов и лимиты, установленные для дан- ного предприятия. Эта информация, а также значения превы- шения выбросов над установленными лимитами приведены в табл. 1. 130 Таблица 1 Условные значения платежей зa выбросы вредных веществ в атмосферу Вещество №  Плата за выбросы в пределахнорматива, тыс. руб./т Плата за сверхнормативные выбросы, тыс. руб./т [ 25 125 II 35 175 III 50 250 IV 20 100 V 70 350 Таблица 2 Значения выбросов вредных веществ, лимитов выбросов и превышения лимитов выбросов Вещество №  Выбросы, т  Установленный лимитвыбросов, т Превышение лимита выбросов, т I 70 60 10 II 90 50 40 III 20 15 5 IV 120 130 — V 20 25 — Итак, по трем первым веществам мы имеем превышение фак- тических выбросов над лимитами. Поэтому для расчета платежей по этим трем компонентам мы воспользуемся формулой: ).(51nllllmllVVpVpP−+=(cid:1)= Для оставшихся трех, по которым выбросы оказались меньше, чем установленные лимиты, мы применим более простую фор- мулу: .1lmllVPP(cid:1)== Суммарный платеж за все выбросы составит следующую вели- чину: 131 ,)(511lmllnllllmllVPVVpVpP(cid:1)(cid:1)==+−+= Р = 25x60 + 35x50 + 50x15 + 125x10 + 175x40 + 250x5 + 20x120 + 70x20 = 17300 тыс. руб. Как уже говорилось выше, современная система платежей была введена в действие 1991 г. Был разработан порядок взимания платежей и ставки платежей для разных загрязнителей. Закон 1992 г. «Об охране окружающей природной среды» закрепил их правовой статус. Таблица 3 Ставки платежей для некоторых видов загрязнителей атмосферного воздуха Ставки платежа, руб./т Загрязнитель  в пределах норматива за сверхнормативные выбросыNOx 55,01 263,39 S02 66,00 316,00 Свинец 10999,89 52666,14 Пыль 22,01 105,39 СО2 1,09 5,21 Бензпирен 3300000,00 15800000,00 Таблица 4 Ставки платежей для некоторых видов загрязнителей водоемов Ставки платежа, руб./т Загрязнитель  В пределах норматива за сверхнормативные выбросыГидрат алюминия 8870,00 46934,00 Анилин 4435000,00 23467000,00 Ванадий (V) 443500,00 2346700,00 Нефтепродукты 44350,00 234670,00 Фосфаты 17740,00 93868,00 Дальнейшее развитие системы платежей было определено в Постановлении Совета Министров 1992 г. По нему платежи взи- маются за нормативные и сверхнормативные выбросы. В поста-  132 новлении 1991 г. указывались ставки этих платежей для конкрет- ных загрязнителей. В табл. 3 и 4 приведены примеры платежей для выбросов в атмосферу и водоемы соответственно (это базовые ставки, указанные в постановлении 1991 г., без учета последую- щей индексации). Эти ставки постоянно корректировались, но корректировки не успевали за инфляцией (табл. 5). Таблица 5 Соотношение темпов роста ставки платежа и курса доллара США Показатель 1991 г. 1992 г. 1993-1994 гг.Ставка платежа, % 100 500 2500 Курс доллара, % 100 1250 5000 Соотношение темпов роста 1 2,5 2 Несмотря на некоторое сокращение разрыва между темпами падения курса рубля и роста ставки платежей, по-прежнему их индексация отстает от инфляции, т. е. экологические фонды не защищены от инфляции. Доступный в настоящее время механизм индексации платежей недостаточно оперативно реагирует на ин- фляцию — за период существования системы платежей они ин- дексировались всего три раза. Далее мы приведем данные о поступлениях платежей и дина- мике курса рубля к доллару (табл. 6). Таблица 6 Показатель 1991 г. 1992 г. 1993 г. Поступления платежей, млрд руб. 0,95 7,7 84,25 Курс, руб./доллар 25 300 1200 Поступления в фонды, млн долл. 38 25,7 70,2 Оценка поступлений в фонды, произведенная в сопоставимых измерениях, свидетельствует о том, что наблюдался определен- ный рост средств, которыми располагали экологические фонды. Между тем, индексация ставки платежей не успевала за инфля- цией и весь прирост приходной части был обеспечен более пол- ным взиманием платежей с плательщиков. Взаимоотношения плательщиков с природоохранными орга- нами строятся на основе двух документов — договора и лицензии на комплексное природопользование. В настоящий момент активно используется система догово- ров. Первые попытки задействовать такие договора были пред- приняты еще до принятия Закона «Об охране окружающей при-  133 родной среды». Они были в тех регионах, которые раньше других в порядке эксперимента вводили платежи. Такие договора являются юридическим основанием для взи- мания платежей. Неплательщика можно привлечь к ответствен- ности за несоблюдение договора и сделать это относительно лег- ко, так как механизм решения дел, связанных с нарушением до- говорных обязательств вообще (не только по поводу платежей за загрязнение, но и любых других), существует давно и хорошо отработан. Хотя подобные разбирательства занимают определен- ное время, но зато, если бумаги составлены правильно, они реша- ются в пользу потерпевшего. Что обычно включается в договор между предприятием-за- грязнителем (он же плательщик), с одной стороны, и природо- охранными органами — с другой? Во-первых, в договоре указыва- ются размеры разрешенных выбросов (за них предприятие платит по обычной ставке). Во-вторых, дается величина ставки платежа по каждому ингредиенту, присутствующему в выбросах. В-треть- их, сказано, что за выбросы в пределах нормативов предприятие вносит платеж в пределах установленной ставки, а за сверх- нормативные выбросы платит по штрафному тарифу. В-четвер- тых, определяется порядок и периодичность внесения платежей. Обычно платежи вносятся один раз в квартал. Кроме того, приве- дены штрафные санкции, которые применяются за несвоевре- менное внесение платежей. В 1993 г. большое распространение получила практика зачета осуществленных предприятием природоохранных инвестиций в счет уплаты платежей. Это тоже регулируется договором, где ука- зывается, какие именно инвестиции и в каком объеме могут быть зачтены предприятию в счет платежей. Использование договоров существенно упростило практику взимания платежей. В 1990 и 1991 гг., когда правовой основой для платежей были только правительственные постановления, и с юридической точки зрения платежи вносились предприятиями добровольно, природоохранным органам в очень редких случаях удавалось выиграть дело против неплательщика (чаще всего эти дела даже не принимали к производству). Природоохранным ор- ганам приходилось находить косвенные рычаги давления на не- плательщиков с целью заставить их внести недостающие пла- тежи. Конечно, одними из наиболее существенных проблем, ослож- няющих взаимоотношения между плательщиками и природо- охранными органами, остаются инфляция и кризис неплатежей. В условиях инфляции любое запаздывание с внесением платежей играет в пользу плательщика, а не в пользу получателя. Кризис неплатежей зачастую делает невозможным внесение платы за за- грязнение — предприятие может попросту не иметь денег на сче- те. Это особенно сильно ощущалось в 1992 г., когда правитель-  134 ство пыталось сдерживать темпы инфляции, сокращая бюджет- ную поддержку госпредприятий, что вылилось в кризис взаимных неплатежей. Не имея возможности рассчитаться с поставщиками и выплатить заработную плату, предприятия, конечно, не могли и вносить плату за загрязнение окружающей среды. Другой важный вопрос взаимоотношений между загрязните- лем и природоохранными органами — это мониторинг. В боль- шинстве случаев до сих пор используются формы статистической отчетности 2ТП воздух, 2ТП водхоз, а также балансы отходов. К сожалению, как правило, эти документы заполняются небрежно и большинство содержащейся в них информации остается на совес- ти предприятий-загрязнителей. Отсутствие адекватной технической базы и нехватка кадров не позволяют природоохранным органам наладить постоянный мо- ниторинг. Лишь в крайних случаях, когда данные формы стати- стической отчетности сильно расходятся с тем, что происходит на самом деле, природоохранные органы прибегают к инспектор- ским проверкам. В 1993 г. был утвержден порядок взимания платежей, где в той или иной форме нашли разрешение рассмотренные нами вопро- сы. В нем регламентировано несколько принципиальных момен- тов процесса перечисления средств. Это в первую очередь поря- док внесения платежей в экофонды, их первоочередность. При этом сделана соответствующая ссылка на Закон «Об охране окру- жающей природной среды» (статья 20), которым установлена приоритетность внесения этих средств. Во-вторых, указаны кон- кретные сроки внесения всех, предусмотренных законом видов платежей: за загрязнение, за размещение отходов, суммы по ис- кам о возмещении вреда, штрафы за экологические нарушения, средства от реализации конфискованных орудий охоты, рыболов- ства и незаконно добытой с их помощью продукции. Выводы В России сделаны первые шаги по использованию экономиче- ских методов управления природоохранной деятельностью. Ос- новной инструмент — платежи за загрязнение природной среды. Сейчас они невысоки. Корректировка их ставок не успевает за инфляцией. Поэтому еще рано говорить о стимулирующем значе- нии платежей. Оно практически равно нулю. В чем же тогда смысл существования системы платежей за загрязнение окружающей среды? Главный положительный результат — это воздействие на институциональную систему управления природопользованием: улучшилась система контроля за выбросами, предприятия стали привыкать к мысли, что за загрязнение окружающей среды нужно платить. Современная система платежей — начало пути к системе, когда виновник загрязнения будет платить за право пользования  135 ассимиляционным потенциалом. Но уже сейчас мы имеем первые плоды применения системы платежей. С точки зрения практики важнейший результат — это создание альтернативного источника финансирования природоохранных мероприятий, т. е. экологиче- ских фондов, речь о которых пойдет в следующем разделе. 2. ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ФОНДОВ Система финансирования природоохранной деятельности на- чала формироваться в период существования плановой экономи- ки. Поэтому она была подчинена логике этой системы. В планах социально-экономического развития наряду с показателями, ха- рактеризующими намечаемые результаты производственной дея- тельности, предусматривались задания по осуществлению приро- доохранных мер. Эти задания формулировались как на уровне государства в целом, так и на уровне отрасли, отдельных регионов и, наконец, на уровне конкретных предприятий. Системе планирования соответствовала система финансиро- вания и фондирования (централизованного распределения мате- риально-технических ресурсов). На основе их планов природо- охранной деятельности определялась потребность в финансах и конкретных ресурсах. Основным источником средств на природоохрану был госу- дарственный бюджет, хотя можно говорить и о других источни- ках — бюджеты регионов, средства министерств и ведомств и собственные средства предприятий. И бюджеты регионов (союзных республик, областей, горо- дов), и бюджеты министерств и ведомств трудно рассматривать как независимые источники. В свою очередь они пополнялись из госбюджета с указанием, куда конкретно должны быть направле- ны поступившие средства. Конечно, в бюджетах регионов и ми- нистерств предусматривались некоторые свободные ресурсы, их расходование могло бы расцениваться нами в качестве независи- мого источника финансирования природоохранной деятельности. Но в действительности доля этих независимых источников в об- щем объеме была столь мала, что ею можно пренебречь. Предприятия могли финансировать природоохранную дея- тельность за счет своей прибыли. Но прибыль социалистических предприятий по сути не имела ничего общего с прибылью в тра- диционном понимании. Предприятию планировали объем при- были и направления ее расходования. Поэтому расходы предпри- ятия тоже не могут рассматриваться нами как независимый ис- точник. Бюджет предприятия, таким образом, также был провод- ником госбюджетных денег. 136 В соответствии с принятой в настоящее время в России мето- дологией статистического учета в состав затрат на охрану приро- ды включаются: текущие затраты предприятий на содержание и эксплуатацию природоохранных сооружений и проведение мероприятий по охране окружающей среды; затраты на капитальный ремонт производственных основных фондов по охране окружающей среды (водоочистные, газопылеулавливающие сооружения и т. п.); затраты на содержание природных охраняемых территорий (заповедников, национальных парков и т. п.); затраты на ведение лесного хозяйства; капиталовложения на охрану окружающей среды и рациональ- ное использование природных ресурсов; прочие затраты (на содержание органов охраны природы, те- кущие затраты на научные разработки природоохранного харак тера, природоохранное образование и пропаганду и т. п.). Текущие затраты на проведение природоохранных мероприя- тий и содержание, эксплуатацию и капитальный ремонт природо- охранных основных фондов включаются в себестоимость продук- ции предприятий, осуществляющих указанные затраты, и возме- щаются главным образом из собственных и заемных средств этих предприятий. Капиталовложения на охрану окружающей среды и рацио- нальное использование природных ресурсов финансируются из централизованных источников (государственный бюджет и госу- дарственные внебюджетные экологические фонды) и из средств (собственных и заемных) предприятий-природопользователей. Прочие виды затрат на охрану природы финансируются глав- ным образом из централизованных источников. С вступлением в рынок и разрушением существовавшей сис- темы финансирования были утрачены прежние источники расхо- дов на природоохранные нужды. В бюджетах 1992 и 1993 гг. рас- ходы на природоохрану были практически равны нулю. Предпри- ятия, большинство которых находилось в плачевном состоянии, не могли изыскать средства на финансирование природоохран- ных мероприятий за счет собственных источников. Поэтому веду- щим источником природоохранных мероприятий стали экологи- ческие фонды. Ожидается, что в 1994-1995 гг. бюджетные ассиг- нования на природоохрану несколько возрастут, но в обозримом будущем они вряд ли достигнут прежнего уровня. Ведущая роль по-прежнему будет принадлежать экологическим фондам. В таблице 7 представлена динамика поступлений в экологи- ческие фонды в 1991—1993 гг. Мы надеемся, что в ближайшие годы будет наблюдаться рост затрат на природоохрану в составе федерального бюджета, бюд- жетов субъектов Федерации и в муниципальных бюджетах. Что  137 касается расходов предприятий, то пока приходится констатиро- вать, что их поведение будет определяться факторами, не способ- ствующими увеличению желания инвестировать природоохран- ную деятельность. Другое дело — использование предусмотрен- ного законодательством и нормативными документами права за- считывать в счет платежей за загрязнение природоохранные затраты, понесенные предприятием. Но это по сути дела не соб- ственные средства предприятия, а те же самые средства экологи- ческих фондов. Иными словами, предприятие может не погашать задолженности перед экологическим фондом, если оно затратило аналогичную сумму на природоохрану. Таблица 7 Поступления в экологические фонды в 1991—1993 гг. Показатель 1991 г. 1992 г. 1993 г. Поступления в фонды, млн руб. в текущих ценах 0,95  7,7  84,25  Оценка поступлений, млн USD по биржевому курсу на середину года 38  25,7  70,2  Использование кредитов на финансирование природоохран- ных мероприятий было невозможно в силу высокой (свыше 100%) ставки процента по кредитам. До тех пор, пока ставка процента не упадет до приемлемых размеров, этот источник не может при- ниматься нами в расчет. Льготные кредиты пока никто не соби- рается давать, наоборот, текущая финансовая политика России ориентирована на максимально возможное сокращение любых льгот. Иностранные источники финансирования природоохран- ных мероприятий пока практически не привлекаются. Частные инвесторы не рискуют осуществлять инвестиции в России. Есть только несколько примеров, когда начата реализация крупных инвестиционных проектов. Естественно, что, вкладывая деньги в производство, ино- странные инвесторы должны будут вкладывать их и в природо- охрану. Правда, есть другая возможность — вкладывать деньги непосредственно в природоохранные мероприятия, например, в энергосбережение, переработку отходов и т. п. Однако здесь при- меров еще меньше. Россия может рассчитывать на получение технической помо- щи и кредитов, но пока только идут переговоры. Даже если пере- говоры будут успешными, все равно стратегия предоставления помощи и кредитов будет селективной. Пока в качестве реальной возможности мы можем рассматри- вать получение гранта на реализацию мероприятий по защите  138 озонового слоя. В табл. 8 мы приведем качественную оценку роли перечисленных выше источников финансирования. Таблица 8 Роль различных источников финансирования природоохранной деятельности Источник финансирования В настоящий моментВ ближайшем будущем Экологические фонды  Ведущий источник  Сохранит ведущее положе-ние Средства федерального и других бюджетов Практически нет  Ожидается рост доли  Собственные средство предприятий "  Маловероятно значитель- ное увеличение доли Внутренние кредиты " То же Западные инвестиции " " Кредиты, взятые за рубежом  "  Возможно увеличение в ря-де сфер, приносящих при- быль Гранты  "  Возможно увеличение в сферах, приоритетных с точки зрения мирового сообщества Выводы Экологические фонды не смогли заменить в полной мере бюд- жетных ассигнований на охрану природы, которые осуществлялись в России до экологического кризиса. Однако они смягчили паде- ние в инвестиционную яму. Целесообразность их существования в переходный период не вызывает сомнения. Общество должно иметь отдельный карман, откуда сможет доставать деньги на при- родоохрану. И если, с точки зрения монетаристской теории, со- здание любых перегородок на пути свободного перелива денег тормозит экономическое развитие, то с точки зрения институцио- нальной теории подобные перегородки просто необходимы. Они нужны для того, чтобы наряду со средствами, обеспечивающими это развитие, нашлись бы деньги на компенсацию его издержек, т. е. на экологию, науку, культуру, социальные нужды и т. п. Но и после того, как переходный период будет пройден, целесообраз- ность существования экологических фондов все равно сохранит- ся, поскольку и в условиях развитого рынка останутся экологиче- ские проблемы, нуждающиеся в подобном источнике финансиро- вания. 139 3. ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ Изучив предлагаемые и рыночной экономике методы регули- рования природопользования, нам надо предложить механизм их осуществления в наших условиях. Естественно, что невозможно ограничиваться только этими методами. Другие формы управле- ния процессом природопользования тоже найдут себе место. Од- нако сейчас нас интересуют именно стимулы рыночной экономи- ки, их возможности и их ограниченность в зависимости от кон- кретной ситуации в данном регионе. В зависимости от этой ситу- ации должна быть выбрана стратегия природопользования. Дадим систему стратегий (ориентации) выбора критерия (или системы критериев), по которым принимаются решения в сфере экологии в конкретном регионе: 1) на экономический оптимум загрязнения; 2) на максимально возможный объем снижения выбросов при данной технологической структуре; 3) на минимизацию экологического риска; 4) на минимальное воздействие на окружающую среду. Очевидно, что для различных регионов нашей страны может быть применена какая-либо из перечисленных выше стратегий в сочетании с соответствующей системой нормативов качества окружающей среды. Первая стратегия имеет всеобщий характер. Вторая должна применяться в районах, где производственный потенциал только формируется, третья — там, где антропогенное воздействие имеет вероятностный характер, четвертая — для принятия решений о хозяйственной деятельности в уникальных регионах. В чем специфика первой стратегии? Суть вопроса состоит в том, чтобы при подсчете эффективности решения принимать во внимание экономический ущерб от загрязнения. Данную величи- ну должен учитывать и производитель, и покупатель экологоем- кой продукции. Для этого экономическая оценка ущерба должна стать ценообразующим фактором, а величине ущерба должен со- ответствовать платеж, взимаемый с загрязняющего среду. Как говорилось выше, в конечном итоге мы должны принимать во внимание экономическую оценку ассимиляционного потенци- ала. Загрязняя окружающую среду, мы расходуем его. В каждый конкретный момент на каждой конкретной территории мы можем позволить себе выбрасывать в атмосферу и водоемы ограниченное количество загрязнителей (какое именно, зависит от критерия, которому мы следуем) и не больше, так как имеют границы и водные ресурсы, и полезные ископаемые, и леса, и земля. Поэто- му, используя ассимиляционный потенциал, занимая определен- ную часть ассимиляционной емкости, мы должны платить. 140 Почему, например, ни у кого не вызывает сомнения необхо- димость платить за электроэнергию, потребляемое сырье и другие ресурсы, используемые в производстве? Чем «хуже» в этом отно- шении ассимиляционный потенциал? Тем более что в условиях возрастания масштабов антропогенной нагрузки, когда ограни- ченность ассимиляционной способности природы начинает сдер- живать общественное развитие, этот вид ресурса получает потен- циальную оценку. При всей очевидности того, что плата за выбросы должна быть существенно увеличена, нужно отдавать себе отчет в том, что одной платы далеко не достаточно. Когда эффективна плата за загрязнение и что она может сти- мулировать? Можно ли надеяться на то, что введение платежей приведет к резкому сокращению загрязнения окружающей среды? Вероятнее всего, в ближайшее время увеличение платы за выбросы никак не отразится на состоянии окружающей среды. На это есть много причин, но главная заключается в том, что стимулирующее воздействие такого платежа будет усиливаться по мере развития рыночных отношений. В основном эти отношения явятся не результатом активизации природоохранной деятельно- сти, а потому, что наиболее экологоемкие производства разорятся и уйдут с рынка. Но когда все экологоемкие производства разорятся, стимули- рующее воздействие платы за выбросы резко снизится. По наше- му мнению, плата сама по себе может только стимулировать ме- роприятия, направленные на очистку выбросов, т. е. на создание «довесков» (фильтров и т. п.) к основной технологии, но не спо- собна кардинально изменить последнюю. В зарубежной лите- ратуре подобные технологии очистки выбросов названы техно- логиями «конца трубы». Собираясь финансировать какое-либо мероприятие, предприниматель, оценивая его эффективность, учитывает предстоящие выплаты за загрязнение. И только их рез- кое увеличение уже после того, как завод построен, может послу- жить причиной для отказа от избранной технологии. Но это как раз ненормальная ситуация, однако характерная для нестацио- нарного режима функционирования экономики. Для экономики развитых стран такие коллизии маловероятны. Поэтому, варьируя значениями платы, можно управлять величиной выбросов лишь в весьма ограниченном интервале. Плата за загрязнение является, с нашей точки зрения, тем регулятором, который наиболее эффективен в период эволюци- онного развития воспроизводственных структур экономики. В период их ломки, замены одной структуры на другую стиму- лирующее значение платы снижается. Но и тогда отказываться от нее совсем нельзя. В нашей ситуации введение платы (не сама плата, а именно «акт» ее введения) ускоряет развал старой вос-  141 производственной структуры. Так, старая воспроизводственная структура западных стран рухнула в свое время при резком повы- шении мировых цен на нефть. Именно акт введения платежей за загрязнение, основанных на экономической оценке ассимиляционного потенциала, уста- новления адекватных цен на природное сырье в условиях разви- тия рыночных отношений, станет одним из факторов развала ста- рой воспроизводственной структуры. Сами по себе платежи будут выполнять затем весьма скромные стимулирующие функции, о которых говорилось выше. Плата за выбросы в российских условиях может сыграть су- щественную роль в увеличении затрат на охрану природы. В усло- виях рыночной экономики предприятие будет платить как загряз- нитель или устанавливать очистное оборудование (внедрять но- вые технологии) и, таким образом, снова платить. Сейчас доля частного сектора в природоохранных издержках в развитых стра- нах составляет около 50%. Конечно, с увеличением объема не- производительных расходов возможности увеличения выпуска продукции уменьшаются. Но структурная перестройка с форми- рованием нового сектора экономики, занимающегося выпуском природоохранного оборудования, даже такие траты делает произ- водительными и дающими импульс развитию. Таким образом, меняя систему финансирования природополь- зования одновременно с воспроизводственной структурой, мы способствуем активизации рыночных отношений. Итак, плата за выбросы имеет вполне определенную область применения и не является универсальным средством, при помо- щи которого можно решить все природоохранные проблемы. Однако это пока единственный инструмент, к применению кото- рого мы готовы. В нашей стране уже был проведен эксперимент по введению платы за загрязнение, а с 1991 г. этот вид платежа был введен повсеместно. Как уже говорилось, эксперимент по введению платы за за- грязнение проводился в более чем 50 городах и областях СССР. Отрабатывались различные механизмы платежей. Один из них основан на экономической оценке ущерба. Конечно, речь шла не об ущербе в теоретическом плане, а о применении методики рас- чета ущерба. Использование показателя ущерба в качестве базового при определении величины платежа за загрязнение, на наш взгляд, подорвет финансовое положение предприятий, которые не смо- гут расходовать средства на снижение выбросов и вынуждены будут либо закрыться, либо повысить цены и переложить платежи на потребителей. Так как большинство предприятий монополи- сты, то скорее всего это приведет к повышению цен. Далее, со- бранные суммы нельзя будет эффективно расходовать, так как рынок природоохранного оборудования пока очень узок. 142 Вопрос применения в хозяйственной практике показателя ущерба представляет самостоятельный интерес. Ориентация на данный показатель при установлении платы за загрязнение и оценке эффективности природоохранных мероприятий фактиче- ски подразумевает, что мы оцениваем качество окружающей сре- ды лишь в той мере, в какой от этого зависит наше благосостоя- ние. Метод прямого счета ущерба рассчитан именно на такую оценку. Его авторы ставят задачу определить, какие убытки поне- сут реципиенты из-за того, что вследствие выбросов изменится качество окружающей среды. Рассмотрим пример. Имеется два одинаковых региона с оди- наковыми свойствами окружающей среды. Выбросы вредных ве- ществ по своему составу и по объему также совпадают. Аналогич- на и производственная структура, инфраструктура, сельское, лес- ное хозяйства и т. п. Имеется лишь одно различие: в первом ре- гионе проживает 1 млн человек, а во втором — 700 тыс. человек. Спрашивается, где будет больше ущерб? Если принять метод пря- мого счета, то ответ ясен — больше он будет в первом регионе. И если мы теперь, руководствуясь расчетами ущерба, будем решать, где нам расположить новое предприятие, загрязняющее окружа- ющую среду, то выбор, безусловно, падет на второй регион. Логика же подсказывает, что в наших рассуждениях есть ка- кой-то изъян. Он станет еще более очевиден после того, как мы изменим условия. Например, в каждом регионе проживает 1 млн человек, но число пенсионеров во втором регионе выше, чем в первом. Если теперь считать ущерб от заболеваемости и ориенти- роваться при этом на экономические показатели (снижение про- изводительности труда), то ущерб окажется выше в первом реги- оне. Опять второй регион окажется предпочтительнее для разме- щения загрязняющих предприятий. Таким образом, ориентация на показатель ущерба не поможет принятию решения. Оно будет либо социально не справедливо, либо (если, например, измерять ущерб по отклонению от эталон- ного региона или по приращению экологических нарушений) может создаться впечатление, что всю вредную промышленность нужно разместить в одной точке. Поэтому мы еще раз хотим под- черкнуть, что предложенная нами выше схема принятия решений не позволяет решить данные вопросы. На наш взгляд, все же отказываться от расчета показателя ущерба вообще нельзя. Его следует применять, когда речь идет о выплате компенсации, решении вопросов, где действительно гла- венствующую роль играют экономические показатели. Ущерб нужно измерять, когда речь идет о взаимных компенсациях, о наложении штрафных санкций и в некоторых других случаях. Ну и конечно, этот показатель может быть базой для установления платежей на той стадии, на которой мы пока не достигли эконо-  143 мического оптимума состояния окружающей среды. В условиях перехода к торговле правами на загрязнение показатель ущерба утрачивает функцию определителя величины платежа. Введение платежей за загрязнение является лишь первым шагом по созданию экономического механизма управления при- родоохранной деятельностью. Что же будет представлять собой управление при новой вос- производственной структуре? Здесь одних платежей недостаточ- но. Процессы экологизации производства, перехода к малоотход- ным технологиям, создание мощного сектора по производству очистного и контролирующего оборудования должны стимулиро- ваться другими методами. Так как основная масса принципиальных нововведений про- исходит в момент формирования новой воспроизводственной структуры, то в этот период нестационарного развития экономи- ки традиционные методы экономического регулирования могут быть дополнены и другими. Например, именно к периоду зарождения новой воспроизвод- ственной структуры целесообразно приурочить разработку других экологических стандартов. Делать это в период эволюционного развития воспроизводственной структуры, по-видимому, бес- смысленно. Удорожание производства за счет природоохранных мер, направленных на ликвидацию (а точнее, на сглаживание) следствия, а не на устранение причины, в конечном итоге замед- ляет развитие и отдаляет процесс перехода к новой воспроизвод- ственной структуре. Если же мы все-таки хотим как-то улучшить отдельные произ- водства, не дожидаясь замены воспроизводственной структуры, то лучше выбрать целевым образом объект, подлежащий рекон- струкции, и дать ему субсидии. Но подобное субсидирование имеет предел. Не следует забывать, что крупные государственные ассигнования в те сферы экономики, где не производятся блага, которые затем могут быть реализованы на рынке, приводят к уси- лению инфляции. Именно таким свойством обладают чисто при- родоохранные издержки. Их результат — очень важное благо кол- лективного пользования — улучшение качества окружающей сре- ды. Им пользуются все члены общества, но никто за него не пла- тит. Другое дело, если будет создана новая «зеленая» отрасль народного хозяйства, которая станет могучим контрагентом на рынке. Тогда вместо инфляционного давления мы получим фак- тор роста экономики. Говоря об институциональных преобразованиях, преобра- зованиях социально-экономических отношений, в первую оче- редь необходимо затронуть вопросы собственности. В данном случае объектом собственности является ассимиляционный по- тенциал. В настоящий момент предстоит решить вопрос, кому он при-  144 надлежит. Пока что ассимиляционные способности природы ис- пользуются бессистемно. Распоряжение этой собственностью выражается и первую очередь в предоставлении хозяйственным объектам права на выброс. Собственность на ассимиляционную способность находится в руках тех, кто может диктовать свои условия. Думается, что в современных условиях на ассимиляционный потенциал должна быть установлена система отношений двойной собственности. С одной стороны, ассимиляционный потенциал любой экосистемы принадлежит обществу в целом, с другой — каждое административно-территориальное образование вправе рассчитывать на право распорядиться своим ассимиляционным потенциалом. Права этих собственников должны быть распреде- лены на паритетных условиях. Общество в целом, реализуя право собственника, устанавливает нормативы предельной нагрузки (предельного превышения выбросов над ассимиляционным по- тенциалом). Эти цифры едины по стране, исключение составляют лишь особо ценные природные объекты, заповедники и т. п. В принципе может быть предпринято функциональное зонирова- ние. Для каждой зоны можно установить собственное значение норматива. Каждый территориальный орган вправе поставить более жесткие ограничения. Смягчить их он не имеет права. Выше мы подробно обсудили такую схему. В условиях развития рыночных отношений расхищение асси- миляционного потенциала может обеспечить быстрое экономи- ческое развитие территории. Затем, конечно, под воздействием экологических проблем наступит крах. Но сначала все будет вы- глядеть вполне благополучно. У местных органов появится со- блазн сделать экологические ограничения как можно мягче и продать как можно больше лицензий на выбросы, если доходы от использования ассимиляционного потенциала будут одним из многих источников доходов муниципальных бюджетов или бюд- жетов субъектов федерации. В настоящий момент платежи за выбросы поступают во вне- бюджетные экологические фонды и упомянутая выше проблема не возникает, но мы неизбежно столкнемся с ней, если плата за выбросы (или цены лицензий) будет отражать экономическую оценку ассимиляционного потенциала. Должен ли собственник быть как-то ограничен в правах использования этих доходов или нет? От ответа на данный вопрос зависят результаты применения механизма платежей за выбросы или торговли правами на загряз- нение, так как нужно выяснить, приведут ли такие платежи к оздоровлению экологической обстановки или они обострят при- родоохранные проблемы. Итак, плата за выбросы — цена ассимиляционного потенциа- ла. Возникает вопрос, как ее назначать в современной ситуации. Рассмотрим рис. 5.6. Если мы придерживаемся оптимума загряз-  145 нения, то платеж должен составлять Р1, если мы не хотим превы- шать ассимиляционный потенциал — то Р°. Если же мы отклони- лись от оптимума в сторону большего загрязнения и находимся в точке f3, то платеж будет составлять P3, а если же нужно поддер- жать какое-либо заранее заданное состояние среды, обеспечива- емое при выбросах выше ассимиляционного потенциала, но ниже экономического оптимума загрязнения (f4), то P4. Если мы созна- тельно идем на ухудшение качества окружающей среды и готовы пожертвовать ее состоянием, вопреки даже соображениям эконо- мической целесообразности, то уровень платы будет меньше Р1.  Рис. 5.6 Обозначения: 1 — предельный ущерб от загрязнения окружающей среды; 2— предельные природоохранные затрaты.  Общество, с одной стороны, и регион — с другой, вначале выбирают стратегию использования ассимиляционного потенци- ала, а затем назначают, исходя из этого, платеж за выброс (цену лицензии и т. п.). Традиционно принято, что точка экономического оптимума загрязнения f1. Однако это справедливо только в том случае, если ассимиляционная способность территории восстанавливается изо дня в день и не претерпевает изменений. Данная гипотеза неверна для накапливаемых загрязнителей, о чем говорилось выше, где были сформулированы предложения по решению данного вопро- са. Кроме того, изучение ряда работ показывает, что она не впол- не справедлива и для веществ, полностью ассимилируемых. Регу-  146 лярное превышение выбросов (по сравнению с f°) приводит к уменьшению самой величины f°. Исходя из этого, ассимиляционную способность года следует считать fo = f°(Do, D1,..., D1-1). Учет d модели оптимального исполь- зования ассимиляционного потенциала долгосрочных эффектов позволяет сделать вывод о том, что точка экономического «опти- мума загрязнения» сдвигается влево и в принципе приближается к точке f°. Это очень важный вывод для разработки долгосрочной стратегии эксплуатации ассимиляционного потенциала. Не оста- навливаясь на подробном описании соответствующей модели, мы лишь заметим, что в данном контексте оценка ассимиляционного потенциала приобретает форму динамической ренты. При сегодняшнем тяжелом состоянии экономики введение жестких экологических ограничений может сказаться на положе- нии страны. Но отказываться от них тоже нельзя. Мы понимаем, что немедленно сократить уровень выбросов до желаемых разме- ров невозможно. Поэтому, видимо, некоторое время уровень вы- бросов все равно будет превышать экономический оптимум. Платежи за выбросы в переходной экономике — результат компромисса. Возможны отступления от теоретической схемы, построенной для идеальной рыночной экономики. Устанавливая платежи, необходимо в ближайшее время принимать во внимание экономические, политические, социальные и некоторые другие факторы. Важная особенность переходного периода — неадекватная реакция хозяйствующих субъектов на рыночные сигналы. Поэто- му не следует надеяться на стимулирующее воздействие плате- жей. Данное обстоятельство свидетельствует в пользу отклонения от теоретической схемы. В переходный период плата выполняет другие функции. Как говорилось выше, опыт 1990-1992 гг. пока- зал, что основной результат применения платежей — обеспечение поступлений в экологические фонды. В отношении стимулирую- щего воздействия имеется лишь весьма ограниченное число при- меров, когда такое воздействие имело место. В заключение рассмотрим один важный теоретический во- прос. Формирование отношений собственности на ассимиляци- онный потенциал и система властно-хозяйственных отношений по поводу его использования снижают актуальность вопроса об измерении экономического ущерба от загрязнения окружающей среды. Сама категория ущерба утрачивает самостоятельный смысл. Традиционно считалось, что показатель «ущерб» является измерителем экстернальных издержек загрязнения. По нашему мнению, формирование отношений собственности на ассимиля- ционный потенциал и система других властно-хозяйственных от- ношений по поводу его использования приводят к интернацио- нализации внешних (экстернальных) издержек. Экстернальные издержки трансформируются в дифференци-  147 альные затраты (точнее, в ту их составляющую, которая определя- ет величину дифференциальной ренты). Это наводит на мысль, что экстернальные издержки — прямое следствие неопределен- ности институционального механизма применения какого-либо ресурса. Как только определены права и обязанности всех заин- тересованных сторон, внешние издержки превращаются во внут- ренние. Если один предприниматель получил право использовать ассимиляционный потенциал данной территории, то наличие институционального механизма использования ассимиляционной способности природной среды будет означать, что другой пред- приниматель уже не сможет воспользоваться этим ресурсом. Он вынужден будет вкладывать деньги в охрану природы. Таким об- разом, издержки второго возрастут по сравнению с издержками первого, и первый получит дифференциальную ренту. Эта диф- ференциальная рента и есть трансформированные экстернальные издержки. Экстернальные издержки существуют до тех пор, пока нет регулирования. Как только регулирование появляется, возни- кает дифференциальная рента. Регулирование определяет, кто именно будет платить за ограниченность ресурса. Отсутствие ре- гулирования в использовании ассимиляционного потенциала означает, что за ограниченность платит реципиент. Объем выбро- сов превышает ассимиляционную способность среды, ее качество ухудшается, реципиент терпит убытки, которые и являются для того, кто использует ассимиляционный потенциал, экстерналь- ными издержками. Как только квоты на выбросы расширены, убытки терпит предприниматель, но эти убытки — его внутрен- ние затраты, а обладание квотой приносит доход. Выводы В ближайшие годы механизм управления природоохранной деятельностью будет развиваться в условиях переходной экономи- ки. Здесь главная задача — сохранить достигнутые результаты и постепенно развивать экономические механизмы и прежде всего систему платежей за загрязнение и экологических фондов. Разви- тие рыночных механизмов — задача более долгосрочная. Она может быть выполнена в полной мере, когда переходный период будет завершен. Но об этих попытках преобразования механизма управления природопользованием должно быть заявлено заранее, чтобы предприниматели, принимающие долгосрочные решения, уже сейчас знали, с чем они столкнутся в будущем. Это будет способствовать экологизации их поведения. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ В данной главе рассмотрены особенности применения рыноч- ных методов управления природопользованием в России. Рос-  148 сийский механизм управления природопользованием пережил сложную трансформацию, первоначально базируясь на господ- стве командно-административной системы, и превратившись, в конце концов, в рыночную систему управления природоохранной деятельностью. Основой командно-административной системы яв- лялись экологические стандарты, жесткое планирование природо- охранной деятельности и ее финансирование из государственного бюджета. Базой экономического механизма служит система пла- тежей за загрязнение окружающей среды, которые собираются в экологические фонды, формирующие основу финансирования природоохранной деятельности в переходной экономике. Иссле- дование эффективности обеих систем позволяет сделать вывод о недостаточности институциональных условий обеспечения успеш- ного перехода к экономическому механизму. Базой реформиро- вания институциональных отношений должна стать система отно- шений собственности на ассимиляционный потенциал территории.