Глава шестая ГЛОБАЛЬНЫЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И ТРАНСГРАНИЧНЫЙ ПЕРЕНОС ВЫБРОСОВ В данной главе на конкретных примерах иллюстрируется при- менение различных методов управления природоохранной дея- тельностью в сфере глобальных экологических процессов. В ка- честве примеров выбраны следующие проблемы: выбросы парни- ковых газов, разрушение озонового слоя, трансграничный пере- нос вредных примесей. Ряд наиболее современных инструментов управления, таких, например, как торговля правами на загрязне- ние, может найти и уже находит применение именно в этих об- ластях. 1. ГЛОБАЛЬНОЕ ПОТЕПЛЕНИЕ И МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ ВЫБРОСАМИ ПАРНИКОВЫХ ГАЗОВ Глобальное потепление вызвано изменениями баланса газон, составляющих атмосферу Земли. Этот баланс позволяет поверх- ности Земли улавливать достаточное количество солнечной энер- гии, в то время как избыток тепла рассеивается в космическом пространстве. Деятельность человека сопровождается выбросами парниковых газов, в основном двуокиси углерода (СО2), метана (СН4), оксида азота (NO2), озона (О3) и хлорфторуглеродов (CFCS). Увеличение концентрации этих газов в атмосфере нару- шает энергообмен, поверхностью земли улавливается больше теп- ла и меньше энергии рассеивается. Томное соотношение между увеличением концентрации этих газов в атмосфере и изменения- ми температуры пока еще является предметом научных споров. Межправительственное заседание по изменениям климата, меж- дународная группа экспертов по науке и политике опубликовали в 1990 г. доклад, в котором говорилось, что без сокращения эмис- сии этих газов к следующему столетию средняя температура зем- ного шара возрастет на 2—5°С. 150 Такое изменение температуры может привести к непредсказу- емым негативным эффектам, которые не только трудно оценить экономически, но и вообще им сложно дать какую-либо характе- ристику. Может измениться уровень Мирового океана, большие территории станут непригодными для жизни, может произойти всплеск активности бактерий и т. п. В настоящий момент формирование российской стратегии регулирования выбросов парниковых газов находится на началь- ном этапе. Правовая основа экологической политики заложена в Законе РФ «Об охране окружающей природной среды». Однако в нем записаны лишь общие положения о необходимости прини- мать меры, направленные против глобальных климатических из- менений. Поэтому требуется конкретизация этих мер в других документах, которые необходимо разработать и принять в каче- стве законодательных и подзаконных актов. Поскольку речь идет о глобальных проблемах, очевидно, что стратегия России должна быть согласована со стратегией мирового сообщества. Объемы выбросов парниковых газов и их динамика должны соответство- вать международным обязательствам страны. Это первый и наи- более существенный фактор, определяющий российскую полити- ку в области защиты озонового слоя. Второй фактор — стремление защитить окружающую среду и минимизировать негативные последствия глобальных климати- ческих изменений. Кроме того, российская стратегия в области управления выбросами парниковых газов может повлиять на ее место в системе международных экономических отношений. В настоящее время еще не подписаны какие-либо междуна- родные соглашения, регулирующие выбросы СО2, однако работа по их подготовке ведется. Можно ожидать, что в ближайшее вре- мя мировое сообщество придет к соглашению по этому вопросу, и тогда будут четко определены обязательства каждой страны, подобно тому, как это сделано в соглашениях по поводу озоно- разрушающих веществ. Ожидая введения ограничений на выбросы СО2, многие госу- дарства уже предпринимают определенные меры, способствую- щие их снижению. В настоящее время некоторые развитые стра- ны ввели или собираются ввести налоги на СО2 или энергети- ческий налог. Эти налоги повышают стоимость энергии, а соот- ветственно и энергоемкой продукции. Если Россия не введет ограничения на выбросы СО2 прямо в виде административных контрольных мер, косвенно в виде налогов на СО2 или путем торговли лицензиями на выбросы СО2, энергия и продукция энер- гоемких производств станет относительно более дешевой, чем в других странах, вводящих ограничения на выбросы СО2. Если учесть стремление России к интеграции в мировую систему хо- зяйства, то следует ожидать, что такая дешевизна будет создавать благоприятные условия для размещения в России энергоемких  151 производств, а это, конечно, негативно скажется на экологиче- ской обстановке в России. Поэтому с точки зрения перспектив преобразования структуры внешнеэкономических связей и пер- спектив формирования структуры производства в России пред- ставляется целесообразным реализовать меры по управлению выбросами СО2, соответствующие мерам, реализуемым в странах- потенциальных партнерах России на мировом рынке. Рассматривая факторы формирования российской стратегии борьбы с глобальным потеплением, следует помнить, что полити- ка сокращения (или стабилизации) выбросов СО2 имеет несколь- ко позитивных последствий: предотвращение глобальных клима- тических изменений, замедление использования минеральных ресурсов. Предотвращаются также и косвенные негативные воз- действия на окружающую среду. В любом случае ограничения выбросов СО2 приведут к сокра- щению спроса на энергетические ресурсы и изменению пропор- ций потребления этих ресурсов. Абсолютное сокращение спроса может быть расценено как позитивный результат в аспекте сокра- щения нагрузки на минерально-сырьевой сектор. Это будет спо- собствовать как сохранению невозобновляемых ресурсов, так и снижению ущерба при эксплуатации месторождений. Другой важный результат — сокращение выбросов сопутству- ющих двуокиси углерода, прежде всего выбросов S02 и NOX. Из всего сказанного можно сделать вывод, что уже сейчас целесообразно начинать работу по формированию российской стратегии сокращения выбросов парниковых газов. Задача экономического механизма — создать стимулы к со- кращению потребления топлива на единицу полезной работы, освоению нетрадиционных видов энергии, реализации меропри- ятий по улавливанию и утилизации выбросов СО2. Опыт показы- вает, что страны Западной Европы в качестве одного из основных стимулов используют налог на выбросы углекислого газа. Меха- низмы его установления, взимания и использования в разных странах не совпадают, однако логика их формирования практи- чески схожа. Она заключается в следующем: налог вводится на топливо и дифференцируется по количеству содержащегося там углерода. Таким образом, при прочих равных условиях макси- мальная ставка устанавливается на уголь (так как содержание уг- лерода в нем практически составляет 100%). Для углеводородного топлива ставка налога ниже. Она тем ниже, чем меньше углерода содержит химическое соединение. Наименьшие ставки налога, таким образом, предполагаются для природного газа. В Соединенных Штатах Америки также обсуждается вопрос о введении такого налога, но подобные предложения встречают жесткое сопротивление предпринимателей, чьи интересы этот налог затронет. Пример с налогом на СО2 или платежом за его выбросы по-  152 зволяет проиллюстрировать работу на практике принципа «за- грязнитель платит», лежащего в основе любой системы платежей за загрязнение окружающей среды. Философский смысл этого принципа проявляется в том, что на виновника выбросов пере- кладываются все экстернальные издержки, которые несет обще- ство в результате его деятельности. Величина экстернальных из- держек измеряется размерами дополнительных затрат общества (отдельных индивидов), возникающих в связи с загрязнением. Как же измеряются экстернальные издержки, если речь идет о глобальном потеплении? Они состоят из двух составляющих — затрат на предотвращение глобального потепления и ущерба от изменения климата. К сожалению, счету пока поддается только первая составляющая экстернальных издержек — от выбросов парниковых газов. Ущерб же пока рассчитать не удается, так как невозможно дать его количественные оценки в силу прин- ципиальной невозможности экономически оценить подъем уровня Мирового океана, опустынивание ряда территории, гло- бальных миграций населения и др. Наверное, и в будущем труд- но предположить, что кем-либо будет предложен обоснованный метод количественной оценки ущерба от выбросов парниковых газов. Методологическая сложность, а, точнее неразрешимость про- блемы оценки ущерба от глобального потепления, наводит на мысль о том, что необходимо отказаться от попыток количествен- ных измерений и ориентироваться только на первую составляю- щую экстернальных издержек. Конечно, их значение в таком слу- чае будет занижено. В подобных условиях было бы правильнее установить какие- то приемлемые масштабы выбросов СО2, а затем уже определять затраты, необходимые для достижения этого показателя. Величи- ну таких затрат можно будет считать измерителем экстернальных издержек от выбросов парниковых газов. Тогда становятся понят- ными принципы установления платежа за выбросы СО2. В первую очередь мы определяем допустимый объем выбросов углекислого газа, затем мероприятия, необходимые для достижения таких объемов выбросов. После этого оцениваем затраты на реализацию необходимых мероприятий, которые делятся на общий объем допустимых выбросов СО2. Здесь применяется тот же принцип, который будет описан нами, когда речь пойдет об озоноразруша- ющих соединениях. Взимание такого платежа могло бы осуществляться в момент продажи топлива его потребителю. Платеж нужно было бы диф- ференцировать в зависимости от расчетных выбросов углекислого газа на единицу сжигаемого топлива. Установление подобного платежа в наибольшей степени (по сравнению с другими вариан- тами экономического механизма) соответствует действующей в России системе управления природопользованием, так как по  153 сути дела лишь вносит некоторые коррективы в уже работающую систему платежей. Однако если известно, какие средства нужно вложить в снижение выбросов, то можно заставить виновников загрязнения осуществить эти вложения за счет собственных средств. Расчет величины налога (или платежа) строится на опре- делении размера ставки налога, которая стимулировала бы нало- гоплательщика к вложениям средств в сокращение выбросов СО2. В отличие от обсуждавшейся выше системы платежей, подразуме- вающей целевое назначение собираемых средств и их последую- щее расходование на реализацию программы, финансируемой из целевого внебюджетного фонда, в данном случае речь идет о на- логе, «растворяющемся» в бюджете. Это принципиально иная схема финансирования. В первом случае деньги как бы проходят по кругу. Их забира- ют у виновников загрязнения, а затем им же частично их и возвра- щают (например, на финансирование перехода теплоэлектростан- ций с угля на газ). Конечно; деньги перераспределяются между предприятиями — источниками выбросов СО2, кроме того, их су- щественная часть не возвращается к плательщикам при финанси- ровании мероприятий по освоению альтернативных источников энергии или по расширению и сохранению лесных ресурсов, что повышает способность экосистемы поглощать углекислый газ. Тем не менее основная часть затрат по программе сокращения выбросов СО2, осуществляемых виновниками выбросов, финан- сируется из специального фонда, созданного на базе собранных платежей. Конечно, привлекается какое-то количество собственных средств, но превалируют именно целевые субсидии из фонда. В случае налога, «растворяющегося» в бюджете, в расходах на сокращение выбросов СО, основную роль играют собствен- ные средства предприятий. Применительно к экономической ситуации, сложившейся сейчас в России, использование налога не дало бы желаемого результата. В условиях формирующегося рынка не приходится рассчитывать на то, что предприятия будут адекватно реагировать на рыночные сигналы, тем более на меха- низм «точной настройки», каким является налоговая система. Кроме того, кардинальное снижение выбросов СО2 (или хотя бы их стабилизация) возможно только в рамках новой воспроиз- водственной структуры. Обеспечить ее формирование в секторе экономики, потребляющем энергетические ресурсы, без внеш- них вложений было бы трудно. Деньги, первоначально взятые у предприятий, перегруппировываются и после этого возвра- щаются им же, но так, чтобы основные вложения были ориен- тированы на «точки роста» новой воспроизводственной струк- туры. Другое дело экономика США. Там вполне приемлем способ, связанный с установлением налога, «растворяющегося» в бюдже-  154 те. По расчетам экспертов, общие поступления от налога на вы- бросы углерода (если, конечно, будет принято решение о его вве- дении) составят несколько десятков миллиардов долларов. Чтобы как-то компенсировать промышленности усиление налогового бремени, предлагается параллельно ввести ряд налоговых льгот, так чтобы общий результат преобразований отвечал бы условию фискальной нейтральности. И введение платежа за вредное воздействие СО2 на глобаль- ные климатические процессы, и введение налога — все это реали- зация принципа «загрязнитель платит». Иной подход может заключаться в реализации принципа «жертва платит», когда за предотвращение выбросов СО2 платит не непосредственный виновник загрязнения, а общество в целом. Такое возможно, если ввести энергетический налог, не завися- щий от объемов потребления энергии, а увязанный только с уров- нем доходов, включенных в налогооблагаемую базу при исчис- лении других налогов, взимаемых с юридических и физических лиц. Логика принципа «жертва платит» состоит в том, что реци- пиенты сами за счет собственных средств оплачивают свою экологическую безопасность. В данном случае они оплачивают мероприятия, способствующие снижению вредного воздействия выбросов СО2. Другая форма реализации принципа «жертва платит» — это бюджетные ассигнования на охрану природы. В отличие от пре- дыдущего случая, когда вводится специализированный экологи- ческий налог, здесь предполагается, что общество привлекает средства на охрану природы из других источников. В конце кон- цов первый и второй варианты реализации принципа «жертва платит» отличаются друг от друга не очень сильно. Принципы «загрязнитель платит» и «жертва платит» — край- ние подходы к реализации эколого-экономической стратегии. Первый принцип предполагает, что предприятие-загрязнитель не имеет никаких прав на загрязнение окружающей среды, и обще- ство, предоставляя ему права, диктует свои условия за их предо- ставление. Загрязнитель уплачивает такую компенсацию (платеж или налог), которая будет назначена ему обществом. Его мнение не принимается в расчет при установлении экологических норма- тивов и ставок платежа. Когда речь идет о втором принципе, то ситуация становится прямо противоположной. Подразумевается приоритет прав за- грязнителя. Общество же, если оно хочет установить для него какие-то экологические требования, должно за это заплатить. В реальной практике оба принципа сочетаются. Какую-то часть природоохранных издержек берет на себя загрязнитель, а какую-то общество. Распределение их долей в издержках являет- ся следствием распределения экологической ответственности между элементами институциональной структуры.  155 Для того чтобы проанализировать соотношение двух подхо- дов, нам представляется целесообразным рассмотреть вопросы собственности на ассимиляционный потенциал природный сре- ды. В данном случае речь идет о ее способности поглощать СО2. Такая способность определяется различными объективными фак- торами. Один из них — наличие на нашей планете лесов и их состояние. Рубка леса, уменьшение его продуктивности под воз- действием кислотных дождей и других последствий загрязнения окружающей среды, потеря лесов во время пожаров — псе это приводит к уменьшению ассимиляционной способности природ- ной среды. Учитывая подобные факторы, можно оценить, какое количество СО2 может поглотить биосфера Земли. Затем встает вопрос о распределении квот на выбросы СО2 между странами и определенными предприятиями-загрязнителя- ми. Вопросы эти имеют политическую окраску, и вряд ли найдет- ся рациональное объяснение тому или иному способу их реше- ния. Предположим, что найдено взаимоприемлемое решение по распределению квот на выбросы СО2 между странами. Тогда вну- три страны государство может распределить права собственности на ассимиляционный потенциал. Таким образом, в основу экологического налога положен принцип «жертва платит», а в основу налога на СО2 и фреоны — «загрязнитель платит». Налоги типа налога на СО2 являются нало- гами лишь по форме. По сути это платеж за загрязнение. Суще- ствуют стимулы, позволяющие обеспечить платный характер вы- бросов вредных веществ. Это налоги на выбросы (по типу проана- лизированного выше налога на СО2); платежи за загрязнения со- гласно фактическому объему выбросов; торговля лицензиями на выбросы. Для того чтобы разобраться в соотношении разных механиз- мов платности выбросов, необходимо перенести наше исследова- ние в плоскость отношений собственности на ассимиляционный потенциал природной среды. Права собственности на ассимиляционный потенциал реали- зуются через владение лицензией на определенный объем выбро- сов. До сих пор в нашей стране вопрос об использовании подоб- ных лицензий только обсуждается. Система платежей за загряз- нение фактически предполагает, что предприятия-загрязнители регулярно арендуют этот ресурс. Устанавливая лимиты на выбро- сы, государственные органы регулируют его использование. На- чалом приватизации ассимиляционного потенциала может быть превращение лимитов в лицензии на выбросы. В дальнейшем возможно разрешение продаж и покупок таких лицензий. Госу- дарственные органы должны в данном случае следить за эквива- лентностью сделок (с позиций изменения нагрузки на окружаю- щую среду). Если эмиссия будет бесконтрольной, то лицензии утратят  156 смысл как «свидетельства на право собственности». Бессмыслен- но выдавать свидетельства на право владения одним и тем же участком земли двум разным предпринимателям. Также нельзя выпускать лицензии на выбросы 2 млн т вредных веществ, если точно известно, что допустимый выброс не может превысить 1 млн т. В данном случае сложность состоит в том, что монополия на ассимиляционный потенциал как на объект хозяйства не имеет под собой «физической» основы. Скорее всего с течением времени общая масса лицензий, цир- кулирующих на рынке, должна сокращаться, во-первых, потому, что ужесточаются требования к окружающей среде, а во-вторых, постоянное воздействие на природу приводит к сокращению ее ассимиляционных способностей. Естественно, что, говоря о глобальных климатических изме- нениях, нельзя оставлять без внимания вопросы международных отношений. Страны бывшего СССР занимают второе место в мире по выбросам СО2. На их долю приходится 18,3% всех выбро- сов в мире. В расчете на душу населения у нас выбрасывается ежегодно 19,7 т СО2. Примерно такие же показатели имеют США (21,1 т) и Канада (17,0 т). В Китае, занимающем третье место в мире по выбросам СО2 (7%), в среднем на душу населения выбра- сывается 1,9 т. Аналогичные показатели в других развивающихся странах, индустриализация которых может существенно увели- чить общий объем выбросов СО2. Решить данную проблему, на наш взгляд, можно, экономи- чески заинтересовав эти страны в снижении темпов наращивания выбросов. Здесь возможно сочетание ряда мер. Прежде всего для каждой страны должны быть установлены квоты по выбросам СО2, а затем подключен экономический механизм. Конечно, сама по себе проблема установления квот очень сложна — это предмет международных переговоров. Распределение квот не самоцель, а исходный пункт для включения в действие экономического механизма. Следующий шаг — торговля правами на загрязнение, перепродажа странами установленных квот. Если речь идет о выбросах вредных ве- ществ, виновных в парниковом эффекте, то можно считать, что в аспекте воздействия на климат обеспечивается эквивалент- ность выбросов СО2 от разных источников (тем более, если во- прос рассматривается на уровне государств). Государства смогли бы перераспределять квоты между собой. Тем самым обеспечи- валось бы оптимальное распределение инвестиций в природо- охранные технологии. Параллельно мог бы быть образован гло- бальный экологический фонд, куда направлялись бы взносы го- сударств, пропорциональные выбросам СО2 (налог с государств на СО2). Этот фонд мог бы поддерживать те государства, которые про- водят политику, способствующую ассимиляции СО2. Часть дан-  157 ных средств можно было бы затратить на выкуп лицензий на выбросы на мировом рынке лицензий. К подобным средствам могли бы подключиться средства государств, население которых в наибольшей степени озабочено глобальными климатическими изменениями. В данном случае опять-таки был бы реализован принцип «жертва платит». Механизм торговли лицензиями на выбросы СО2 и других веществ, приводящих к глобальным климатическим изменениям, открывает широкие возможности для реализации природоохран- ных стратегий политических организаций. Например, зеленые движения могли бы выкупать лицензии или ориентировать свои правительства на увеличение отчислений в глобальный фонд на закупку и замораживание лицензий. Аналогичным образом могли бы быть построены взаимоотно- шения по поводу трансграничного переноса выбросов. Сначала на межгосударственном уровне устанавливаются квоты, а затем начинается торговля ими. Развитые страны готовы вкладывать деньги в природоохранные технологии сопредельных государств Восточной Европы, чтобы те сократили выбросы SO2, NOX и не- которых других соединений, приводящих к трансграничному загрязнению. Международные договоренности о квотировании выбросов стали бы исходным пунктом внутренней политики управления объемами загрязнения. Так, собственником национальной квоты на выбросы СО2 может остаться государство. Взяв на себя между- народные обязательства, оно тем самым контролирует размеще- ние на своей территории источников выбросов (через налог на СО и т. п.). Возможен и другой вариант. Государство передает часть квоты в собственность предприятий-загрязнителей, сохраняя «монопо- лию внешней торговли» лицензиями. Эти предприятия продают лицензии друг другу, но только мировой рынок им недоступен. Наконец, возможен третий вариант. Государство продает лицен- зии и «умывает руки». Владельцы лицензий самостоятельно выхо- дят на мировой рынок. Последний вариант в наименьшей степе- ни приемлем для развивающихся стран и для нашей страны тоже. По нашему мнению, квоты на выбросы СО2 должны находиться в государственной собственности. А вот квоты на выбросы веществ, приводящих к трансграничному переносу, могли бы быть переда- ны в собственность регионов и предприятий. Однако вопросы продажи прав на выбросы этих веществ за пределы России долж- ны регулироваться государством. Рассмотрев соотношение различных механизмов управления природоохранной деятельностью на уровне конкретного государ- ства и сопоставив метод платежей за природные ресурсы с мето- дом торговли правами на загрязнение природной среды, можно представить две крайние ситуации: 158 1) права пользования ассимиляционным потенциалом при- родной среды полностью приватизированы; 2) государство остается единственным собственником прав на загрязнение. Рассмотрим, как может развиваться каждая из этих ситуаций. Начнем с первой. С течением времени меняются условия произ- водства на отдельных предприятиях. У одних предприятий появ- ляется возможность частично сократить объемы выбросов, зато другие нуждаются в увеличении собственных лимитов. Таким об- разом, возникают единичные сделки по продаже прав на загряз- нение окружающей среды. По мере развития рынка прав на за- грязнение могут создаваться компании, скупающие определенное число прав на загрязнение с целью их последующей перепродажи или сдачи в аренду. Сдача в аренду определенной части ассимиляционного потен- циала означает, что собственник лицензии уступает права на ее использование (не продавая лицензии) арендатору. Тот, кто, пользуясь лицензией, осуществляет выбросы в окружающую сре- ду платит за это собственнику лицензии. Такой платеж может рассматриваться как нечто близкое к плате за выбросы. Теперь представим себе, что один собственник нескольких лицензий вступает в арендные отношения с несколькими пред- приятиями-загрязнителями. При этом рассчитываться с ними он может по фактическому объему выбросов. Данный вариант в наи- большей степени соответствует системе платежей за загрязнение окружающей среды. Рассмотрим другую ситуацию: государство является собствен- ником прав на выбросы. Какие у него есть альтернативы? В пер- вую очередь оно может поступать подобно тому, как было сказано выше, т. е. предоставлять предприятиям-загрязнителям возмож- ность выбрасывать вредные вещества, внося за это плату. В подоб- ном случае мы опять получим систему платежей за загрязнение. Собственно говоря, именно такая модель управления реализована сейчас в России. Далее, государство может приватизировать часть лицензий на загрязнение. Кроме того, часть лицензий может сдаваться в аренду и т. д. Поэтому независимо от того, какое первоначальное условие было поставлено (либо права на загрязнение были распределены между предприятиями по «правилу дедушки», когда приоритетное право па лицензии на выброс имеют те предприятия, которые уже работают на данной территории (практика США), либо изначаль- но государство было держателем всех прав на загрязнение (прак- тика нашей страны), введение возможности торговли лицензиями на загрязнение и правовое закрепление этой процедуры приводят к формированию рыночной системы регулирования нагрузки на окружающую среду. У такой системы следующие контрагенты: I) собственник лицензии на загрязнение, в том числе: 159 а) самостоятельно ведущий предпринимательскую деятель- ность и загрязняющий окружающую среду; б) сдающий ее в аренду предпринимателям; в) использующий ее как средство тезаврации, т. е. накопления денежных средств; г) заморозивший ее с целью снижения вредного воздействия на окружающую среду; д) собственник определенного массива лицензий (государ- ство, территориальный орган управления, лизинговая фирма, банк, фонд и т. п.), сдающий лицензии в аренду либо использую- щий систему платежей за загрязнение окружающей среды; 2) арендатор лицензии (как правило, более или менее значи- мый источник загрязнения); 3) предприниматель, рассчитывающийся за загрязнение по факту выбросов; 4) независимый орган, занимающийся эмиссией лицензий для каждой территории; 5) контролирующий орган, следящий за соблюдением условий лицензий; 6) арбитражные органы, гарантирующие соблюдение прав контрагентов системы. В этой системе возникают следующие отношения: собствен- ности на лицензии, арендные, купли-продажи лицензий, по по- воду использования возможности загрязнять без лицензии, всту- пая в арендные отношения с собственником лицензии. Экономическими инструментами, существующими в рассмот- ренной нами системе, являются следующие: 1) лицензии на право выброса; 2) арендные платежи за право пользования лицензией; 3) платежи за выбросы, вносимые предприятиями собствен- нику лицензии. Итак, первоначально определяется допустимый объем выбро- сов для каждой из территорий. Затем на эту величину выпускают- ся лицензии, которые позже перераспределяются между контр- агентами системы, описанной выше. Возникает единственный во- прос: где взять средства на компенсацию ущерба реципиентам и на реализацию природоохранных программ? Для этого имеются две возможности: одна из них — введение специального налога на недвижимость (наряду с существующим). Такой налог будут уплачивать собственники лицензий в проценте к оценке рыночной стоимости лицензии, установленной для каж- дой территории. Однако подобный способ налогообложения бу- дет стимулировать наиболее полное использование лицензий, что не вполне желательно с точки зрения задач поэтапного сокраще- ния объемов выбросов. Поэтому эффективен другой способ. Суть его заключается в том, что наряду с описанной выше системой взаимоотношений  160 вводится дополнительная система платежей на воспроизводство и охрану окружающей среды. Эти платежи целесообразно ввести по типу платежей, существующих в настоящее время в России, когда первоначально определяется требуемый объем капиталовложений для реализации природоохранных мер на рассматриваемой терри- тории (включая мероприятия по компенсации ущерба реципиен- там), а затем данные затраты делятся между предприятиями-за- грязнителями пропорционально интенсивности их воздействия на окружающую среду. В результате предприятие-загрязнитель должно иметь лицен- зию или арендный договор (или договор с собственником лицен- зии об оплате по факту выбросов) на право выбросов и вносить платеж, соответствующий долевому участию предприятия в фор- мировании средств на охрану природы. Таким образом, наряду с существованием рынка разрешений на выбросы формируется система сбора средств на реализацию природоохранных мероприятий. Такую систему экономических взаимоотношений по поводу использования ассимиляционного потенциала природной среды можно сравнить с системой торгов- ли любыми другими ресурсами или продуктами. Можно предусмотреть специальные механизмы сокращения номинального содержания лицензии в момент ее перепродажи. Для этого может быть установлен определенный норматив, на- пример 10%. Тогда, продавая права на выбросы 1 т определенного вещества, продавец должен сократить свои выбросы на 1 т, а покупатель может нарастить их только на 0,9 т. Рассмотрим еще один важный аспект международных отно- шений в экологической сфере. Мы имеем в виду воспроизвод- ственный аспект данной проблемы. Если развивающиеся страны в своей государственной политике будут копировать тот путь, который прошли развитые страны, т. е. сначала развивать произ- водство до определенного уровня, а затем, наконец, обратят вни- мание на экологические проблемы, то глобальная катастрофа неизбежна. Проблемы развития и экологизации развития сейчас должны решаться параллельно. Единственный путь кардинального снижения выбросов, при- емлемый для развивающихся стран, в том числе и для России,— радикальное преобразование технологической структуры россий- ской экономики на основе экологизации производства. Желаемая перестройка воспроизводственной структуры будет возможна, если западные инвесторы будут финансировать распространение в развивающихся странах экологически чистых технологий. К сожалению, по опыту России большинство инвестиционных про- ектов со стороны зарубежных партнеров предполагает наращива- ние нагрузки на природно-ресурсный потенциал. По нашему мнению, подключение России к Европейской энергетической хартии при сохранении существующего техни-  161 ческого уровня в энергетике приведет к дальнейшему наращива- нию выбросов. Подобная инвестиционная политика будет иметь негативные последствия и для России, и для стран-инвесторов. Поэтому целесообразным представляется выработка единых пра- вил инвестирования в развитие производства в России, которым бы следовали и развитые страны, и их закрепление в международ- ных соглашениях. На наш взгляд, необходимо составить список технологий, запрещенных к ввозу в Россию и развивающиеся го- сударства, т. е. экологически опасных технологий. Такой порядок международных отношений послужил бы ре- альной основой совместных действий по экологизации мирового хозяйства, благодаря чему выиграло бы все мировое сообщество. В конце концов экологический неоколониализм, привлекатель- ный для отдельно взятого инвестора, может стать экологическим бумерангом для всего мирового сообщества. Зафиксировав некоторое исходное состояние, можно ставить вопрос о создании дополнительных способностей окружающей сре- ды ассимилировать СО2. Самый простой пример — разведение ле- сов на тех территориях, где их нет. Собственник такой территории разводит на ней лес, оценивает его возможности по поглощению СО2 и на это количество СО2 оформляет ценную бумагу типа вексе- ля или другого документа, где бы закреплялись обязательства соб- ственника участка земли выращивать лес и заботиться о том, чтобы он находился на этом участке определенный срок. Затем такая ценная бумага попадает на рынок лицензий на право пользования ассимиляционным потенциалом. Предприятие, которому необхо- димо разрешение на выбросы СО2, может купить такой вексель или заключить договор с собственником участка земли, отводимого под лесоразведение, о предоставлении «углеродного кредита». На- рушение условий договора или обязательств, содержащихся в цен- ной бумаге, должно предусматривать соответствующие санкции. Распределение собственности на ассимиляционный потенци- ал и формирование рынка лицензий на его использование снима- ют вопрос об экстернальных издержках. Цена лицензий склады- вается на рынке и нет необходимости в оценках ущерба. Получив право собственности на использование ассимиляци- онного потенциала, его владелец (предприниматель, государство, регион и т. п.) должен заботиться о воспроизводстве способности экосистемы поглощать СО2. Чтобы обеспечить решение данной проблемы, можно ввести налог на воспроизводство ассимиляци- онного потенциала, взимаемый пропорционально объему выбро- сов, зафиксированному в лицензии, которой обладает предпри- ятие-загрязнитель. По своему содержанию этот налог аналогичен налогу на недвижимость. Поступления от налога будут расходо- ваться на поддержание ассимиляционного потенциала — сохра- нение лесов, повышение их продуктивности, защита других эко- систем, поглощающих СО2. 162 Такой налог должен был бы использоваться в глобальном масштабе. Его получателями стали бы страны, на территории ко- торых происходит поглощение СО2. От его уплаты освобождались бы предприятия, заключившие договор или получившие лицен- зию на использование дополнительно созданного ассимиляцион- ного потенциала. Механизм управления выбросами СО2 — наиболее удачная сфера применения сформулированных выше методов распределе- ния прав на использование ассимиляционного потенциала при- родной среды. Именно для решения данной проблемы удается в полном объеме реализовать потенциал, заключенный в механиз- ме торговли правами на загрязнение в сочетании с методами на- логообложения. Но вернемся к формальному рассмотрению различных мето- дов управления выбросами парниковых газов. Если бы мы знали кривую ущерба от выбросов СО2, нам бы не составило большого труда проанализировать соотношение предельного ущерба с предельными затратами на сокращение выбросов парниковых газов. На рис. 6.1 это точка Х°. Базовое значение налога на СО2 или платежа за СО2 равна Р°. В этом случае реализуется подход, связанный с оптимумом загрязнения окружающей среды, т. е. при установлении налога учитываются экономические характеристики. Хотя выше мы говорили о том, что с практической точки зрения это невозможно, рассмотрим данную проблему чисто теоретически. Интерес представляет ана- лиз данного вопроса с позиций двух государств, испытывающих вредное воздействие парниковых газов в неравной степени (рис. 6.2).  Рис. 6.1 Обозначения: I — предельный ущерб от загрязнения окружающей среды; 2 — предельные природоохранные затраты.  163   Рис. 6.2 Обозначения: la — предельные издержки для страны Л; 1Ь — то же для страны В; 2а и 2b — предельный ущерб от климатических изменений, вызванных выбросами парниковых газов; Wа и Wb — соответственно образование парниковых газов в государствах А и В, если там нет борьбы с выбросами парниковых газов.  Как видно из рис. 6.2, налог в стране А должен быть на уровне Ра, а в стране В на уровне Рь. Если оба государства введут налоги, которые соответствуют рис. 6.2, то ни одно из них не достигнет оптимального сокращения выбросов СО2. Дело в том, что выбросы двух стран оказывают перекрестное воздействие. Для того чтобы решение было действи- тельно оптимальным, нам необходимо рассмотреть рис. 6.3, где найдены общие функции предельных затрат 1 и предельного ущер- ба 2. Эти функции получаются путем геометрического сложения индивидуальных функций ущерба и затрат. Точка оптимума Х°. Чтобы ее достичь, предельные затраты в государстве А должны быть на уровне Ра, что несколько ниже, чем было на рис. 6.2, а в государстве В — Рb, что превышает уровень налога, определенного при помощи рис. 6.2. Как мы уже знаем из предыдущих глав, выйти в точку X0, отвечающую общим интересам двух сторон (выше мы рассматривали различные социальные группы, а теперь разные государства), можно, если действия обоих участников со- гласованы между собой. Государства прежде всего должны дого- вориться, а затем проводить согласованную политику. Здесь мы не будем обсуждать проблему «зайцев», так как на межгосударствен- ном уровне можно проконтролировать политику в области уста- новления налога на СО2. Налоги закреплены в законодательстве и их уровень ни для кого секретом не является. Иначе говоря, в случае межгосударственных отношений в первую очередь необхо-  164  димо прийти к соглашению, и если все страны-участники приня- ли такое решение, то контроль за соблюдением договоренности дело техническое. Однако здесь возникают другие сложности. Предприниматели, если они имеют возможность переместить производство из одной страны в другую, постараются интенсифи- цировать свою деятельность там, где налоги поменьше. В резуль- тате равновесие изменится, и мы выйдем из оптимального состо- яния. В конце концов все равно придется вводить ограничения на выбросы СО2 в каждом из государств.  Рис. 6.3 Обозначения: 1 — совокупная функция предельных природоохранных затрат; 2 — совокупная функция предельного ущерба от загрязнения  Предположим, что такие ограничения введены. Общие вы- бросы должны составить V единиц. Доля каждой из стран Va и Vb. При этом мы предполагаем, что эти страны получили равные квоты на выбросы, т. е. Va =Vb. Рис. 6.4 165   Предположим, что эти доли распределены, как указано на рис. 6.4. Легко убедиться, что такое распределение не минимизи- рует суммарные издержки на достижение желаемого качества окружающей среды. Предельные затраты государства В намного выше предельных природоохранных затрат государства А. Напра- шивается вывод, что целесообразно перераспределить квоты. Го- сударство В смогло бы увеличить свои выбросы на ∆, а государ- ство А сократить их на ту же величину. Общая экономия издержек составила бы S. В каком случае возможна подобная сделка? Государство А будет заинтересовано передать часть своей кво- ты государству В, если оно ему заплатит некоторую компенсацию. Эта компенсация не меньше чем площадь D, но не больше чем S + D. В данном случае логика та же, что и при торговле правами на загрязнение между двумя источниками выбросов. Различные государства начинают торговать между собой потому, что угол наклона предельных издержек у них не совпадает. Одним сокра- щать выбросы парниковых газов гораздо дешевле, чем другим. В этом состоит идея соглашений, подписанных в Рио-де-Жанейро (1992 г.), создающих для различных государств возможность осу- ществлять совместные проекты по борьбе с парниковыми газами. Выводы Управление выбросами парниковых газов — наиболее благо- приятная сфера для применения рыночных методов управления природоохранной деятельностью. Здесь могут найти применение методы торговли правами на загрязнение, углеродный кредит, налоги на выбросы парниковых газов. Они могут применяться как по отдельности, так и в различных комбинациях, а также для со- здания механизма управления в рамках отдельных стран и на меж- государственном уровне. 2. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИСТОЩЕНИЯ ОЗОНОВОГО СЛОЯ Истощение озонового слоя происходит в результате попада- ния в атмосферу озоноразрушающих веществ (ОРВ), в первую очередь фторхлоруглеродов. Эти вещества используются в холо- дильной технике, в аэрозолях, при изготовлении пенопласта и в некоторых других сферах деятельности. В большинстве случаев ОРВ могут быть заменены на вещества, выполняющие такие же функции, но не разрушающие озонового слоя. Кроме того, воз- можны и более сложные варианты замены, например переход к механическим устройствам разбрызгивания в аэрозолях или заме- ны замораживания овощей их консервированием. Короче говоря, известны различные способы, позволяющие прекратить произ-  166 водство и потребление озоноразрушающих веществ. С точки зре- ния экономистов проблема состоит в том, чтобы посредством экономических и административных мер обеспечить адекватное преобразование воспроизводственной структуры экономики. Глобальный характер проблемы истощения озонового слоя требует координации действий различных государств, где произ- водятся и потребляются ОРВ. С этой целью были подписаны Венская конвенция (1985) и Монреальский протокол (1987), определившие для государств, подписавших данные документы, задания по сокращению и прекращению производства и потреб- ления озоноразрушающих веществ. Для России это означает необходимость кардинальной пере- стройки промышленности в сжатые сроки (не более 3—4 лет), т. е. существенным преобразованием будут подвержены звенья вос- производственной структуры, имеющие отношения к производ- ству и потреблению ОРВ. Ликвидация мощностей, производящих хлоруглероды и другие вещества, разрушающие озоновый слой, должна сопровождаться синхронным созданием мощностей по производству их заменителей. Кроме того, определенные преоб- разования затронут потребителей этих веществ. Таким образом, возникает довольно сложная задача по преобразованию воспро- изводственной структуры. При этом все усугубляется тем, что преобразования должны произойти в сжатые сроки. На прекра- щение производства некоторых из веществ отводится всего 3 года. Развитые страны начали последовательное вытеснение озоно- разрушающих соединений из производства и потребления не- сколько лет назад. У них накоплен определенный опыт в области создания экономического и организационного механизма, обес- печивающего замену ОРВ на вещества, не влияющие на озоновый слой. В качестве примера рассмотрим опыт США, где в 1990 г. была принята национальная программа по охране стратосферного озо- на. Принятие этой программы осуществлялось законодательной властью. Соответствующая поправка была внесена в Закон о чис- том воздухе. С 1 января 1990 г. был введен акцизный налог на производство и использование ОРВ. Этот налог взимается с про- изводителей и импортеров химикатов, разрушающих озон. Став- ки налога, дифференцированные по разным веществам, были определены законом. Одновременно с налогом была введена сис- тема лицензирования производства и применения ОРВ. Система лицензий (разрешений) создала жесткие административные огра- ничения производства озоноразрушающих веществ, например ни одно из предприятий не может превысить предоставленную ему квоту. Роль акцизного налога заключается в том, чтобы изъять у производителей ОРВ сверхприбыль, возникающую из-за искус- ственного ограничения рынка сбыта этих веществ. Обратимся к рис. 6.5. Если бы не вводились квоты на производство озонораз-  167  Рис. 6.5 Обозначения: 1 — предельные издержки на производство ОРВ; 2 — спрос на ОРВ; S — сверхприбыль, получаемая отраслью, производящей ОРВ; α — налог на сверхприбыль.  рушаюших веществ, то их производство было бы на уровне X0, а цена — Р°. Введение ограничения X1, выше которого не может подняться производство, приводит к вытеснению с рынка ряда потреби- телей. При этом цена устанавливается на уровне Р1. S — объем сверхприбыли, получаемой отраслью, производящей ОРВ. Налог, позволяющий изъять эту сверхприбыль, равен величине а. Конечно, можно было бы сказать, что при таком налоге не нужно лицензирование. Действительно, теоретически одинако- вого результата (в смысле сокращения производства) можно до- биться либо вводя налог, либо доводя до предприятий разрешен- ные им квоты производства. Налог в этом смысле лучше, так как он, с одной стороны, стимулирует снижение производства, а с другой — изымает сверхприбыль. Но такое преимущество можно обнаружить лишь в теории. На практике подобные расчеты, как правило, проводятся приблизительно, что неприемлемо в отно- шении озоноразрушающих соединений, для которых допустимые объемы производства жестко заданы на каждый год. И в США, и в России производство ОРВ сосредоточено на 5-6 предприятиях. Поэтому возможно возникновение олигопольных эффектов, однако распределение лицензий на производство озо- норазрушающих веществ является дополнительным фактором, формирующим стратегию производителя. Возвращаясь к стимулирующему воздействию налога, можно отметить, что он создал некоторый стимул в отраслях, производя- щих заменители ОРВ, которые естественно не платили такого налога. По сравнению с равновесной ситуацией предельные из- держки по производству заменителей могут быть увеличены на  168 величину налога. Это повысило конкурентоспособность произ- водства заменителей и увеличило стимулы к вложению средств в данную сферу экономики. Кроме того, налог создавал стимул к взаимозамене различных ОРВ, так как ставка налога была дифференцирована в соответ- ствии с озоноразрушающим фактором каждого из соединений. В результате CFC-115, для которого этот коэффициент равен 0,6, стал предпочтительнее, чем CFC-11 или CFC-12. Ставки налога дифференцированы во времени. Они возраста- ют параллельно уменьшению разрешенного объема производства. Базовые значения налога (в расчете на один фунт вещества), при- нятые в США, следующие: 1,37 долл. США для 1990-1991 гг.; 1,67 долл. США для 1992 г.; 2,65 долл. США для 1993-1994 гг. После 1994 г. базовая ставка налога будет увеличиваться ежегод- но на 45 центов. Далее базовая ставка умножается на коэффици- ент, характеризующий озоноразрушающий потенциал каждого из веществ. Введение налога на ОРВ не вызвало существенных возраже- ний, хотя, конечно, противники введения налога оспаривали сам факт разрушения озонового слоя. Однако подписание Монреаль- ского протокола и Венской конвенции не оставило никакой воз- можности избежать требуемого сокращения выпуска ОРВ. Сам по себе масштаб налога был невелик, кроме того, административные органы создавали более жесткий механизм, чем налоговые стиму- лы. Промышленники, видимо, просчитали, что, переложив налог на потребителя, они покроют дополнительные расходы, а свора- чивать производство все равно придется. Для потребителей озо- норазрушающих веществ введение налога осталось практически незаметным, так как доля дополнительных издержек в цене про- дукции, содержащей ОРВ, была ничтожно мала. Следует заметить, что наряду с налоговым механизмом обсуж- далась возможность введения и других экономических регулято- ров. В докладе Ренд Корпорейшен, подготовленным для Агент- ства по охране окружающей среды США, проводилось сравнение различных вариантов введения экономического механизма. Сре- ди рассматривавшихся методов была, например, продажа лицен- зий на аукционах и др. По всей видимости, был выбран наиболее простой в техническом отношении способ регулирования через централизованно предоставляемые разрешения на производство и налоги. Задачи, стоящие перед Россией в области перехода на произ- водство и потребление заменителей озоноразрушающих веществ, гораздо сложнее, чем задачи, решаемые другими странами. Во- первых, мы как всегда опоздали с началом выполнения обяза- тельств, вытекающих из Венской конвенции и Монреальского протокола. Во-вторых, период замещения ОРВ на озонобезопас- ные вещества совпадает с глубоким экономическим кризисом в  169 стране. Из этого следует, что нельзя рассчитывать на частные инвестиции в производство заменителей ОРВ. В то же время при существующем дефиците государственного бюджета трудно будет получить требуемые ассигнования и из этого источника. Подоб- ные и некоторые другие обстоятельства определяют своеобразие экономического механизма защиты озонового слоя. Целенаправленные преобразования воспроизводственной структуры в сжатые сроки требуют единой скоординированной стратегии. Такая стратегия положена в основу государственной программы «Озонобезопасные хладоны». Реализация программы должна обеспечить выполнение российских обязательств по за- щите озонового слоя. Экономический механизм — один из основ- ных частей программы. Цель разработки экономического механизма заключается в формировании благоприятных экономических условий реализа- ции программы «Озонобезопасные хладоны» на основе создания системы экономических стимулов и финансового обеспечения преобразования воспроизводственной структуры в направлении сокращения производства и потребления озоноразрушающих ве- ществ и их замещения озонобезопасными соединениями. Формирование экономического механизма, направленного на сокращение производства таких веществ, обеспечит следующее: создание у потребителей озоноразрушающих веществ стиму- лов к переориентации на использование озонобезопасных. При этом возможно как замещение одних хладонов другими, озоно- безопасными, так и изменение структуры потребностей (замеще- ние одних потребностей другими); создание у производителей стимулов к замещению производ- ства озоноразрушающих соединений на озонобезопасные; обеспечение стимулов к экологически безопасной утилизации предметов длительного пользования, содержащих озоноразруша- ющие вещества как у пользователей этой продукции, так и у пред- принимателей, занимающихся утилизацией. Необходимость преобразования структуры производства тре- бует привлечения финансовых ресурсов для поддержания данно- го процесса. Этих средств должно хватить для обеспечения не только инициирующего импульса в формировании новой воспро- изводственной структуры, но и достаточных темпов формирова- ния новой воспроизводственной структуры, соответствующей за- дачам, поставленным в программе «Озонобезопасные хладоны». Создание экономического механизма подразделяется на два основных этапа: первый 1993 г., второй 1994-2000 гг. Цель первого этапа — ввести систему мер организационно- экономического регулирования производства ОРВ, обеспечить формирование внебюджетных источников финансирования про- граммы «Озонобезопасные хладоны», провести подготовительную работу к введению второго этапа экономического механизма.  170 Цель второго этапа — создать систему экономических стиму- лов к замещению ОРВ озонобезопасными во всех звеньях воспро- изводственной цепочки от производства до конечного потреби- теля. Реализация экономического механизма должна находиться в сфере компетенции Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов, выдающего лицензии на производство хлор- фторуглеродов, устанавливающего и собирающего платежи. Основным элементом экономического механизма на первом этапе его формирования являются платежи за производство озо- норазрушающих соединений. Система платежей за производство ОРВ в целом повторяет систему платежей за загрязнение окружа- ющей среды. Устанавливаются два вида базовой нормативной платы за производство ОРВ: в пределах установленной лицензи- онной квоты и сверх лицензионного объема. Ставка платежа рассчитывается по следующей формуле: ,1tnltllltlKVP(cid:1)==ββ  где 11P — платеж за вредное воздействие i-го вещества в пределах лицензионной квоты в году t; βt ,— озоноразрушающий потенциал (фактор) i-го вещества; V11— установленная для России квота производства i-го ОРВ; К1 — затраты на реализацию российской программы в году t; п — количество ОРВ, на которые в году t вводятся платежи. Плата за сверхнормативное воздействие уста- навливается в пятикратном размере по отношению к P11. Если проанализировать кривые спроса и предложения на про- изводство ОРВ, то можно увидеть, что введение данной системы регулирования также дает возможность производителям ОРВ по- лучать сверхприбыль. Если бы в налоговое законодательство уда- лось внести изменения, стимулирующие реинвестирование при- были в производство субститутов, то это бы облегчило реализа- цию российских обязательств по защите озонового слоя. Способ установления платежей ориентирован на привлечение средств для последующего их инвестирования в производство субститутов. В условиях гиперинфляции такие платежи должны индексироваться. Размеры индексации должны соответствовать росту стоимо- сти программы «Озонобезопасные хладоны», для реализации ко- торой и собираются средства путем установления платежей. Здесь хотелось бы подчеркнуть, что при кажущемся совпаде- нии российского и американского подходов главное их отличие — способ установления базового платежа и использования собран- ных средств. В США поступления от налога на хладоны попадают  171 в государственный бюджет, а в России эти платежи пойдут в спе- циализированный фонд и будут расходоваться на мероприятия, способствующие развитию производства веществ, замещающих ОРВ. Из сказанного следует и различие в расчетах базовой ставки платежа. В США ставится задача изъятия сверхприбыли, а в Рос- сии — сбора требуемой суммы. Проанализируем более подробно два подхода к управлению производством и потреблением ОРВ. Первый подход — это уста- новление налога на производство и потребление ОРВ и распреде- ление поступающих в дальнейшем средств через государственный бюджет. Второй подход основан на введении платежей за произ- водство этих веществ при параллельном создании фонда, из кото- рого будут финансироваться мероприятия по переходу на произ- водство и потребление озоноразрушающих хладонов. Один из подходов к введению налога — это регулирование спроса на про- изводство или на потребление ОРВ. Естественно, такие регулято- ры имеют смысл в том случае, если спрос эластичен. Рассмотрим рис. 6.6.  Рис. 6.6 Обозначения: 1 — спрос на ОРВ; 2 — предложение ОРВ; Х° — равновесное производство ОРВ; Р° — равновесная цена ОРВ.  Если мы не будем регулировать рынок, то производство ОРВ будет на уровне X0. Что же нам делать, если мы все-таки хотим ограничить их производство и потребление на уровне Х1? Одним из вариантов решения является введение налога на производство (см. выше). В этом случае кривая предложения сместится и мож- но подобрать такую ставку налога п, что кривая 2 пересечет кри- вую спроса в точке X1, т. е. сместится в положение 3. Тогда цена на ОРВ возрастет и станет равной Р1. Другой вариант — введение налога на потребление. Если по- купатель ОРВ, приобретая эти вещества, будет вынужден платить налог п, то спрос его сократится. Изменится положение кривой  172 спроса (она переместится в положение 4). Равновесная цена (без учета налога), конечно, также сократится и будет равна Рг. В конечном итоге применение и того, и другого метода ведет к тем же результатам. Предположим теперь, что спрос на ОРВ не эластичен, т. е. покупатель в любом случае независимо от цены приобретет желаемое количество этих веществ (рис. 6.7).  Рис. 6.7 Обозначения: 1 — неэластичный спрос на ОРВ; 2 — предложение ОРВ; 3 — предложение ОРВ после введения налога на его производство.  Введение налога не влияет на спрос, меняется только цена. В данном случае налоговые инструменты не имеют смысла, если нет адекватного заменителя ОРВ. Предположим, что такой заме- нитель есть. Тогда обратимся к рис. 6.8.  Рис. 6.8 Обозначения: Q — потребность в ОРВ; 1 — предельные издержки по производству ОРВ; 2 — то же по производству их заменителя; q1и q2 — объем производства заменителя ОРВ и самого ОРВ соответственно.  173 Если мы хотим изменить пропорции, то можем ввести налог на производство, он переместит кривую предельных издержек по производству ОРВ в положение 3. Соответственно производство заменителя возрастет, а ОРВ сократится на величину ∆. Цены повысятся до уровня Р1 (раньше они составляли Р0). Теперь предположим, что мы используем налоговые посту- пления для того, чтобы предоставить дотацию производителям веществ, замещающих ОРВ. В таком случае мы можем добиться тех же результатов, но избежать столь стремительного роста цен на ОРВ и их заменители (рис. 6.9).  Рис. 6.9 Обозначении: I — предельные издержки по производству заменителя ОРВ; 2, 3 — то же по производству ОРВ до и после введения налога соответственно; q1 и q2 — объемы производства ОРВ и его заменителя; п — величина налога; Р — равновесная цена; S1 — дотация, которую должны получать производители заменителей ОРВ; S2 — общие поступления от налоги на производство ОРВ.  Соотношение S1, и Sг (см. рис. 6.9), вообще говоря, может быть произвольным. Государство может использовать часть налоговых поступлений на другие нужды — тогда S1 < S2. Оно, наоборот, может увеличить дотации производителям озонобезопасных ве- ществ сверх средств, собранных в виде налога на производство ОРВ, добавив что-то из бюджета,— тогда S[ > S2. Выводы Управление выбросами озоноразрушающих веществ могло бы эффективно осуществляться теми же методами, что и управление выбросами парниковых газов. Однако в данном случае проблема прекращения производства и потребления озоноразрушающих веществ должна быть решена в сжатые сроки. Поэтому для России  174 или других стран-республик бывшего СССР на это просто нет вре- мени. Именно по такой причине здесь предпочтительными являют- ся административные меры. Экономический механизм может до- полнять их. Однако он не будет основным инструментом, побуж- дающим предприятия прекратить производство и потребление ОРВ. Использование экономических рычагов в данном случае по- служит сбору финансовых ресурсов, необходимых для поддержки предприятий, переходящих на изготовление или использование озонобезопасных веществ. 3. ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ТРАНСГРАНИЧНЫМ ПЕРЕНОСОМ Одним из подходов к проблемам экономического регулирова- ния трансграничным воздействием хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды является распределение между регионами квот выбросов и дальнейшая организация между ними экономических отношений по поводу использования этих квот. Если, например, часть выбросов от источников, размещенных в регионе А, переносится в регион Б, то предприятия первого реги- она расходуют не только квоту региона А, но и квоту региона В. В том году предпринята попытка применения к этой ситуации принципа «загрязнитель платит». Его реализация предполагает, что предприятие региона А, чьи выбросы — причина трансгра- ничного переноса, расплачиваются за использование квоты, при- надлежащей региону В. Стартовым методом является распределение квот загрязнения между регионами, затем эти квоты могут быть перераспределены. Изучение поставленных выше проблем производится под углом зрения процедуры принятия решений о реализации хозяйствен- ных мероприятий, сопровождающихся вредными выбросами в окружающую среду, приводящими (или не приводящими) к трансграничному воздействию. Во главе угла механизма принятия решений лежит распределение квот на выбросы. Ниже мы предлагаем наиболее общее описание процедуры выбора хозяйственных решений с учетом экологического факто- ра. Схема оценки хозяйственных мероприятий ориентирована на применение в условиях рыночной экономики. Она должна носить обязательный характер для всех хозяйственных подразделений, элементов хозяйственной и политической системы, если речь идет о проверке мероприятия на допустимость. Любое экологически значимое, т. е. воздействующее на эко- логическую обстановку, хозяйственное мероприятие подлежит экологической оценке, т. е. определению степени его экологиче- ской целесообразности (допустимости), анализу с точки зрения локального и трансграничного воздействия. Процедура учета эко-  175 логического фактора должна начинаться с оценки проектируемых мероприятий по критерию их экологической допустимости. В результате такой оценки из последующего рассмотрения исклю- чаются экологически недопустимые мероприятия. При проверке мероприятий на экологическую допустимость необходимо руководствоваться следующими принципами, выте- кающими из общих задач социально-экономического развития: безусловной приоритетности задачи обеспечения социально гарантированного минимума экологической безопасности на всей территории страны; соблюдения международных конвенций и соглашений об охране природы; дифференцированного подхода к формированию экологиче- ской стратегии на территориях с различной степенью напряжен- ности экологической ситуации. Отсеивание экологически неприемлемых мероприятий обес- печивает экологическую безопасность, понимаемую как адекват- ность экологических условий сохранению здоровья людей и устойчивости экосистем. Право на экологическую безопасность есть неотъемлемое право каждого человека, а се обеспечение дол- жно быть институционально гарантировано при любых вариантах реализации долгосрочных направлений социально-экономиче- ской политики и выборе текущих хозяйственных решений. Учет трансграничного переноса загрязнения позволяет поставить во- прос об обеспечении экологической безопасности не только в регионе размещения, но и на других территориях, испытывающих вредное воздействие данного мероприятия. Как уже говорилось, проверке на экологическую допустимость подлежит любое хозяйственное мероприятие, независимо от ис- точников его финансирования и других экономических и полити- ческих обстоятельств. Проверка мероприятия на допустимость осуществляется государственными органами охраны природы, руководствующимися природоохранным законодательством, международными обязательствами страны, законодательными актами, в которых зафиксированы природоохранная стратегия, принципы и нормы взаимодействия природы и общества, прио- ритетные направления природоохранной деятельности. Для того чтобы проверить хозяйственные мероприятия на экологическую допустимость, необходимо осуществить следую- щий комплекс мер. Во-первых, на основе анализа международных соглашений и конвенций для каждой административно-территориальной еди- ницы (не меньше района) устанавливается общий норматив тре- буемого качества (минимально допустимый уровень качества). Надо сказать, что данная задача сама по себе сложна. Имеется и виду, что должны быть установлены значения нагрузки на окру- жающую среду, определяемые в форме концентрации вредных  176 примесей (причем подсчитанной в критических точках региона при каждом из вариантов структуры выбросов и распределения по территории их источников). Далее методом обратного счета могут быть определены лимиты. Специфика рассеивания выбросов та- кова, что в реальности эта задача не имеет единственного реше- ния. Выброс 1 т серного ангидрида, осуществляемый в точке А, не эквивалентен выбросу такого же объема того же вещества с точке В. Такая разница объясняется неодинаковыми условиями рассеи- вания из-за несовпадения рельефа, розы ветров и т. п. Но это только первая проблема. Вторая — вопрос «конвертируемости» загрязнителей. Расчет условной тонны выбросов — показателя, которым мы пользуемся на практике, предполагает агрегируе- мость загрязнителей (конечно, с весовыми коэффициентами), а значит и их взаимозаменяемость. Эти особенности мы должны иметь в виду при практической интерпретации предлагаемой нами абстрактной схемы. Ниже мы еще вернемся к рассматрива- емым вопросам. Во-вторых, руководствуясь принятым на территории норма- тивным значением гарантированного уровня экологической без- опасности, норматив качества корректируется в сторону ужесто- чения (если данные ограничения оказались более жесткими) либо остается на прежнем уровне (если указанное ограничение менее жестко, чем первое). В-третьих, любое хозяйственное мероприятие, приводящее к выходу за пределы данного норматива, является недопустимым и на этом основании не может рассматриваться с точки зрения воз- можности его реализации. Итак, центральное место в данном процессе занимает опреде- ление норматива качества среды, принятого для данной террито- рии. Такой норматив, если рассматривать его как норматив каче- ства, дает возможность определить, какое количество выбросов может «принять» данная территория, чтобы данный показатель не был превышен. Источники выбросов могут располагаться как на территории региона, так и за ее пределами (в том случае, когда речь идет о трансграничном переносе). Учитывая трансгранич- ный перенос, следует подчеркнуть, что необязательно соблюде- ние баланса между выбросами, осуществленными на данной тер- ритории, и выбросами, ассимилировавшими на ней. Максималь- но допустимое количество выбросов, «принятых» данной терри- торией, с одной стороны, базируется на значении предельной экологической емкости территории (ПЭЕ), а с другой стороны, может устанавливаться исходя из направлений принятой на дан- ной территории экологической стратегии. ПЭЕ является величи- ной объективной, ее значение определяется ассимиляционными способностями данной территории, устойчивостью экосистемы по отношению к загрязнению, а общий лимит выбросов предпо-  177 лагает, что имеются специфические ограничения на общий объем выбросов, диктуемые локальной политикой. Мероприятие, оце- ниваемое нами, может не выводить уровень выбросов за пределы ПЭЕ, но быть недопустимым, если уровень экологической на- грузки после его реализации превышает то значение, которое, по мнению местных властей (того региона, где происходит рассеива- ние выбросов), не может быть превышено. Предельная экологическая емкость территории — норматив- ная величина. По нашему мнению, она должна утверждаться фе- деральными природоохранными органами. Ни один из органов власти не имеет право скорректировать норматив ПЭЕ в сторону увеличения. В общем случае определе- ние норматива ПЭЕ должно учитывать следующие целевые уста- новки: а) создание благоприятной для человека окружающей природ- ной среды и обеспечение каждого человека социально приемле- мым уровнем потребления «экологических благ» (зон отдыха, природных резерваций и т. п.); б) обеспечение условий сохранения и воспроизводства асси- миляционной способности природной среды. Показатель ПЭЕ имеет объективный характер в том смысле, что в его основе находится анализ натурального воздействия вред- ных примесей на окружающую среду. Конечно, возникает масса технических вопросов: как агрегировать различные выбросы, ка- кой уровень изменений экосистемы считать критическим и т. п.? Объективность показателя ПЭЕ означает, что при его определе- нии не осуществляется переход к экономическим или социально- экономическим показателям. Социальные факторы, стратегические установки территории или региона учитываются на следующем этапе, когда от показате- ля ПЭЕ переходят к следующему показателю — допустимому уровню загрязнения (ДУЗ). Переход от ПЭЕ к ДУЗ означает учет региональных особен- ностей при формировании экологической стратегии. Этот переход приобретает особо важное значение в условиях суверенитета территорий, является отправной точкой межреспуб- ликанских (и межрегиональных) отношений по поводу трансгра- ничного переноса загрязнения. ДУЗ определяется на базе ПЭЕ, но в основе его находятся собственные цели социально-экологи- ческой политики республиканских и территориальных образова- ний. ДУЗ меньше, чем ПЭЕ. Анализируя ПЭЕ, можно сделать вывод, что его значение дол- жно быть стабильным во времени. Он может меняться лишь в том случае, если происходят качественные преобразования природной среды. Например, уменьшение объема располагаемых водных ресурсов снижает ассимиляционный потенциал водоема. Измене- ние лесистости территории меняет ее ассимиляционный потен-  178 пиал. Соответственно изменяется и норматив ПЭЕ. Наконец, ПЭЕ меняется под воздействием глобальных климатических из- менений. Существует гипотеза о том, что регулярные антропогенные нагрузки приводят к уменьшению ассимиляционного потенциала окружающей среды, если эти нагрузки превышают ассимиляци- онную емкость территории. Если данная гипотеза подтвердится, то в качестве ПЭЕ необходимо рассматривать величину ассими- ляционной емкости территории. Наивно было бы полагать, что подобные рекомендации могут быть непосредственно реализованы на практике. Фактические выбросы сегодня существенно превышают ассимиляционные спо- собности территорий. Если мы в таких условиях будем требовать соблюдения ПЭЕ, то нам придется откзаться практически от всей промышленности и сельскохозяйственного производства. Однако и то же время откладывать решение природоохранных проблем нельзя. Поэтому на переходной стадии, определяя норматив ПЭЕ, следует исходить из реальной ситуации. Необходимо установить верхнее ПЭЕ (max) и нижнее ПЭЕ (min) значения этого показа- теля, задав временной интервал, на протяжении которого будет осуществлен переход от ПЭЕ (max) к ПЭЕ (min). Как определять значение ПЭЕ? По-видимому, здесь нужно подходить дифференцированно к различным территориям. Там, где экологическая обстановка более или менее приемлемая, ПЭЕ (max) может быть установлен на основе фактического уровня за- грязнения. Для районов с кризисной ситуацией этот показатель должен быть на уровне ПЭЕ (min). Итак, теоретически мы имеем следующую ситуацию: для тер- ритории определяется показатель ПЭЕ. Он соответствует такому объему выбросов, при котором состояние окружающей среды данной территории не хуже некоторого предельного наихудшего из допустимых уровня. Затем местные власти корректируют ПЭЕ в сторону его умень- шения, переходя к показателю ДУЗ. В пределы этого показателя должны уместиться суммарные выбросы всех предприятий (раз- мещенных как в рассматриваемом, так и в других регионах), чьи выбросы попадают на данную территорию. ДУЗ, таким образом, является неким ресурсом, который рас- пределен между отдельными предприятиями или организациями, имеющими право на пользование определенной долей этого ре- сурса. С точки зрения теории ДУЗ (рассматриваемый как объем- ный показатель) является смысловым аналогом (но в расшири- тельной трактовке) ассимиляционного потенциала природной среды — ресурса, вовлекаемого в настоящий момент в сферу хо- зяйственной деятельности. 179 Чтобы распределить данный ресурс, субъекты Федерации вы- дают предприятиям (на возмездной основе или бесплатно) разре- шения на выброс (лицензии на право выбросов). Общая нагрузка при этом не должна превышать ДУЗ. Отметим, что предприятие должно получить лицензию в каждом регионе, где его воздей- ствие значимо и является следствием трансграничного переноса. К рассмотрению принимаются только те мероприятия, по кото- рым могут быть получены разрешения на предусмотренные про- ектом выбросы. Если предприятие оказывает воздействие на окружающую среду одной территории, то разрешение на выброс выдается ее органами охраны природы. Если затрагивается территория не- скольких субъектов Федерации, то лицензии (разрешения) долж- ны предоставлять органы охраны природы от каждого из них на соответствующую долю выбросов (или регионы, если им предо- ставлено право распоряжения ассимиляционным потенциалом природной среды). Мероприятие считается допустимым, если соответствующие лицензии получены либо от органов власти, либо от других пред- приятий за счет перераспределения квот, предусмотренных в выданных ранее разрешениях на выброс. При рассмотрении проектов новых предприятий должны быть учтены возможные тенденции ужесточения нормативов ПЭЕ и ДУЗ. Эти лицензии в условиях административного механизма регу- лирования природопользования могут интерпретироваться как лимиты выбросов, широко применяемые в настоящее время. Ниже мы будем говорить о том, что лицензирование выбросов может стать исходным мероприятием по переходу к торговле пра- вом на загрязнение. Территориальное образование, ограниченное рамками адми- нистративных границ, имеет возможность внести определенную специфику в экологическую стратегию, но специфика стратегии должна иметь свои пределы, состоящие в следующем: а) установление величины ДУЗ; б) распределение разрешений на выброс (лицензий на вы- брос), установление лимитов выбросов, если уровень загрязнения не превышает ДУЗ; в) регулирование механизма передачи квоты, предусмотрен- ной разрешением на выброс (лицензией), от одного предприятия к другому (на той стадии, когда начинается переход к торговле правами на загрязнение). Специфическими являются экологические проблемы для зон, где размещены объекты повышенного риска: атомные станции, крупные химические предприятия. Для объектов подобного рода критерий неувеличения уровня загрязнения (непревышения ДУЗ) трансформируется. 180 Для территорий, относящихся к зонам риска, это означает, что не должна увеличиваться вероятность того, что произойдет авария хотя бы на одном из объектов. Исследования по социально-психологическим вопросам по- зволят оценить предельно допустимый уровень вероятности ука- занного события, который может в данном случае трактоваться как предельно допустимая величина риска. Исходя из этого зна- чения можно будет рассматривать различные комбинации рас- ширения и закрытия производственных объектов. Это обстоя- тельство позволяет оценивать подобные проекты в отдельности, если для них имеется хоть какая-то вероятность экологического риска. Аналогично показателям ПДК могут быть разработаны и по- казатели предельно допустимого риска. Учитывая новизну данно- го подхода, следует указать, что в данном случае необходимо раз- личать две разные задачи. Первая — это определение того уровня риска, осознание которого не оказывает существенного негатив- ного влияния на психическое состояние людей, само не приводит к изменению здоровья человека, его физического состояния, вос- приятия комфортности проживания и т. п. Вторая задача — опре- деление технически возможного минимума степени риска, дости- жимого в данных условиях с учетом передового технического уровня, достигнутого в стране и за рубежом. Первая задача имеет социально-экономическую, вторая — технологическую направ- ленность. В большей степени нас интересует первая задача. Изу- чение реакции населения на наличие предприятий, являющихся объектами повышенной опасности, проводимое на основе опроса и другими известными в социальной психологии методами, по- зволяет выявить такое пороговое значение риска. Определение его точного значения задача сложная, так как не отработаны ме- тодики измерения данного показателя. Вновь обращаясь к аналогиям, заметим, что в практике наряду с показателями ПДК и ПДВ широко применяются показатели временно согласованных выбросов (ВСВ). ВСВ — определенный компромисс между тем, что есть, и тем, что должно быть. ВСВ отражает тот уровень вредных выбросов, до которого реально снизить объем загрязнений, выбрасываемых в окружающую сре- ду. Норматив ВСВ устанавливается на определенный срок и обыч- но задается правило его ступенчатого снижения по годам расчет- ного периода. На данном этапе развития нам, по всей вероятности, придется говорить о временно согласованном уровне риска (ВСУР). Этот норматив определяется по аналогии с ВСВ. Установление этого норматива сопровождается выдвижением стратегии поэтапного снижения ВСУР. Такая стратегия может быть разработана в результате глубоких исследований и прогно- зирования реакции населения на уровень опасности, связанный с  181 функционированием определенных объектов. При этом также должны учитываться «затраты замещения». Имеется в виду, что снижение риска будет сопряжено с утратой определенных эконо- мических благ. Опрос населения и применение более тонких ме- тодов социально-психологического анализа позволяют выявить предпочтения населения и установить те разумные пределы, в рамках которых соблюдается баланс между соблюдением разум- ной безопасности и получением экономических благ. Вообще говоря, должны быть установлены общие стандарты безопасности и предельно допустимые нормативы риска. Выпол- нение этих требований было бы обязательным, и соблюдение их сдерживало бы желание идти на излишний риск тех, кто слишком сильно ориентирован на достижение экономических благ. Любой риск должен быть в обязательном порядке компенси- рован. И население, проживающее вблизи атомной станции, име- ет право на подобные компенсации, получаемые от тех, кто поль- зуется результатами ее деятельности, но избавлен от риски. Вопрос компенсаций заслуживает отдельного рассмотрения. Он должен решаться в контексте выбора конкретной стратегии развития каждого региона. Итак, распределение квот на выбросы, нормативных значе- ний предельного риска гарантирует соблюдение общих ограниче- ний и одновременно позволяет осуществлять региональную по- литику сохранения среды. Остальное — дело экономического ме- ханизма. Этот механизм должен способствовать оптимальному распределению квот на выбросы между отдельными предприяти- ями. Такие выбросы могут быть допустимыми благодаря тому, что природная среда обладает ассимиляционным потенциалом. По- этому ниже мы остановимся на вопросах измерения его экономи- ческой оценки. Вопросы, связанные с экономическим риском, рассмотрены нами в связи с тем, что фактор риска также может иметь трансре- гиональный характер. Например, атомная станция или химиче- ский завод может быть расположен таким образом, что зона по- тенциального поражения может располагаться на территории не- скольких потоков выбросов. Итак, для стационарных источников загрязнения, являющих- ся достаточно крупными для того, чтобы их доля в трансрегио- нальном переносе могла бы быть идентифицирована, приемлем предложенный выше механизм регулирования. Предприятия — виновники трансграничного переноса — покупают лицензии в регионе-акцепторе. Тем самым между регионами формируются финансовые потоки по принципу «загрязнитель платит». Эти потоки финансовых средств компенсируют последствия трансгра- ничного переноса выбросов от данных источников. В экологических взаимоотношениях между регионами должен быть в подобном случае посредник, который бы контролировал  182 объемы межрегионального переноса выбросов и осуществлял бы расчеты компенсационных платежей. На наш взгляд, эту функцию могли бы выполнять региональ- ные экологические фонды. Из всего объема трансграничного пе- реноса вычитаются выбросы, на которые получены лицензии, и на этой основе определяется «нелегальный» объем трансгранич- ного переноса: HЛTVVV=− где Vн — объем «нелегального» переноса загрязнения из региона в регион;  Vт— общий объем трансграничного переноса из региона в регион; Vл — лицензионный объем выбросов предприятий, размещен- ных в регионе, из которого происходит трансграничный перенос. Затем сопоставляются встречные потоки переноса. На этой основе определяется сальдо — превышение переноса нелицензи- рованных выбросов из региона в регион. На основании полученного сальдо происходит перераспреде- ление средств между региональными экологическими фондами. Величина перераспределяемых средств исчисляется на основе анализа средней цены лицензии. Регионы могут приобретать друг у друга лицензии на трансграничный перенос. Для нестационарных и «неидентифицируемых» источников средства, необходимые для уплаты указанных выше компенса- ций, учитываются при установлении платежей за выбросы (или в цене лицензий, распространяемых 1) пределах региона). Таким образом, на рынке лицензий могут иметь хождение два типа раз- решений на выбросы: специализированные (устанавливающие разрешенную квоту для каждого конкретного региона) и уни- версальные (дающие право на выбросы в данном регионе и не требующие специальных разрешений на трансграничный пере- нос). Выводы Механизм управления трансграничным переносом может ба- зироваться на различных методах. Наиболее эффективным являет- ся торговля правами на загрязнение. Но до того, как этот метод будет применен на практике, необходимо определить права и обязанности каждого региона или, иными словами, определить первоначальное распределение прав собственности на ассимиля- ционный потенциал. Управление трансграничным переносом на- глядно демонстрирует возможности и условия применения прин- ципов «загрязнитель платит» и «жертва платит». 183 ОБЩИЕ ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ Рассмотренные в главе вопросы управления природоохранной деятельностью в конкретных областях демонстрируют возмож- ность использования различных инструментов экономического механизма природопользования. Ранее мы более подробно ана- лизировали эти инструменты с теоретической точки зрения. Гло- бальные проблемы кажутся нам наиболее вероятной сферой ис- пользования экономических и тем более рыночных методов управ- ления природоохранной деятельностью. Парниковые газы и ОРВ — хороший пример маневрирования механизмом торговли правами на загрязнение или налогами на выбросы этих веществ. Вся планета представляется в виде единого целого: в аспекте глобальных последствий абсолютно безразлич- но, где осуществляются выбросы. Позитивный результат от их со- кращения выгоден всем. Для выбросов других веществ все гораз- до сложнее. Поэтому мы предполагаем, что практическое приме- нение рыночных методов управления природопользованием нач- нется именно в данной сфере. Затем можно будет ставить более сложные вопросы использования рассмотренных нами методов для управления выбросами других веществ.